Термин «конституциональная экономическая теория» («конституциональная политическая экономия») был введен для обозначения и классификации специфического направления исследований и связанных с ними политических дискуссий, протекавших в 1970-е годы и позже. Предмет исследования этой теории не является новым и доселе неизвестным; можно даже утверждать, что «конституциональная экономическая теория» имеет более тесные связи с работами Адама Смита и экономистов-классиков, чем современная «неконституциональная» теория.
Обе области исследования опираются на позитивный анализ, в конечном счете, направленный на содействие обсуждению политических вопросов. Различие между ними состоит в уровне анализа или его контексте, что, в свою очередь, подразумевает обращение к различным аудиториям.
Задача традиционного экономического анализа, маршаллианского или вальрасианского, состоит в объяснении выбора, который делают экономические субъекты, их взаимодействия, а также результатов этого взаимодействия в рамках существующей правовой, институциональной и конституциональной структуры политической общности. Нормативная аргументация строится при этом на основе критериев экономической теории благосостояния, в соответствии с которыми осуществляется оценка политических альтернатив.
Исследователь экономической политики в явном или неявном виде представляет результаты проделанного анализа субъектам принятия политических решений, которые затем делают окончательный выбор из имеющихся альтернатив. Указанная роль исследователя экономической политики непосредственно (а роль теоретика — косвенно) заключается в том, чтобы давать рекомендации субъектам принятия государственных политических решений, кем бы они ни были.
Напротив, конституциональный экономический анализ направлен на объяснение особенностей функционирования альтернативных наборов правовых, институциональных и конституционных правил, которые накладывают ограничения на осуществление выбора и деятельность экономических и политических субъектов, правил, определяющих структуру, в рамках которой экономические и политические субъекты обычно решают проблему выбора. В этом смысле конституциональная экономическая теория предусматривает более «высокий» уровень исследования, чем традиционная экономическая теория; она должна опираться на результаты, полученные как традиционной экономической теорией, так и другими субдисциплинами менее абстрактного характера.
Нормативные моменты привносятся в анализ не с помощью искусственно-прямолинейных критериев эффективности, а более сложным способом. Альтернативные наборы правил должны оцениваться в некотором смысле аналогично ранжированию политических альтернатив в рамках заданной институциональной структуры, но при этом эпистемологическое содержание критериев «эффективности» становится более проясненным.
Специалист в области конституциональной экономической теории именно потому, что предметом его анализа являются альтернативные наборы правил, не может дать никаких рекомендаций политическим субъектам, функционирующим в рамках установленных правил. В этом отношении он не может с полным правом считаться представителем «политической науки». На другом уровне рассмотрения, однако, смысл его деятельности направлен на создание ориентиров для тех, кто участвует в обсуждении проектов конституционных изменений.
Другими словами, специалист в области конституциональной экономической теории способен предоставлять нормативные рекомендации членам постоянно действующего конституционного совещания, в то время как специалисты в области традиционной экономической теории способны предоставлять рекомендации практикующим политикам. Фактически конституциональная экономическая теория изучает выбор ограничений в отличие от выбора в рамках ограничений. Сфера внимания профессиональных экономистов до сих пор почти исключительно ограничивалась второй из указанных проблем.
Предварительной иллюстрацией данного различия может служить пример с изучением денежно-кредитной политики. Специалист в области конституциональной экономической теории непосредственно не рассматривает вопрос о том, какая стратегия необходима для стабилизации в данных конкретных условиях — стратегия увеличения денежной массы или сдерживания ее роста.
Он непосредственно занят оценкой особенностей альтернативных денежно-кредитных систем (например, систем фиксированных или произвольно определяемых темпов роста денежной массы, систем неразменных или товарных денег). Главной целью такого анализа является выбор институтов, в рамках которых функционируют политические субъекты. При этом при анализе альтернативных наборов ограничений принимается во внимание ожидаемое поведение этих субъектов.
Конституциональная экономическая теория и классическая политическая экономия. Конституциональная экономическая теория имеет «родственные связи« с классической политической экономией и может рассматриваться как важный аспект общего возрождения классического подхода, особенно в том его ракурсе, который представлен в работах Адама Смита. Одна из очевидных целей экономистов-классиков состояла в том, чтобы объяснить и понять функционирование рынков в отсутствие детального политического регулирования.
В этом отношении ортодоксальная неоклассическая экономическая теория в точности следует классической традиции. Однако базовый классический анализ проблемы функционирования рынков был лишь необходимым шагом к более глобальной цели — продемонстрировать, что именно в связи со способностью рынков функционировать с достаточной степенью эффективности при отсутствии политического вмешательства существуют мощные нормативные доводы в пользу установления конституционной структуры.
Адам Смит непосредственно занимался сравнением альтернативных институциональных структур, альтернативных наборов ограничений, в рамках которых экономические субъекты осуществляют выбор. При проведении этого сравнительного анализа он пришел к необходимости моделировать особенности функционирования неполитизированной экономики (которой в реальности не существовало), а также особенности функционирования в высшей степени политизированной меркантилистской экономики, которую он мог непосредственно наблюдать.
Здесь нет необходимости ввязываться в спор по поводу того, действительно ли «идеи изменяют мир». Мы знаем, что экономика Великобритании была успешно «деполитизирована» в конце XVIII — начале XIX в., а на основе проделанного Смитом и его сподвижниками, экономистами-классиками, анализа возникли как позитивное понимание экономического процесса, так и философские доводы в пользу конкретного экономического режима.
Нормативные доводы в пользу режима laissez-faire тесно переплелись (возможно, это было неизбежным) с позитивным анализом взаимодействия субъектов в рамках конкретной структуры ограничений, по существу, описывающей «минимальное», «защищающее» или выполняющее роль «ночного сторожа» государство. Но в процессе становления экономической теории как социальной науки институциональная структура «выпала» из сферы исследования. Даже естественная реакция против чрезмерно рьяного проведения принципов laissez-faire выразилась в терминах «провалов рынка», а не в сопоставлении институциональных систем в духе Смита.
Ранняя критика рыночного порядка с социалистических позиций (как марксистская, так и немарксистская) носила почти исключительно негативный характер, всячески подчеркивая предполагаемые «провалы рынка» в рамках оставшегося неизученным набора юридических и политических правил, при этом абсолютно игнорируя анализ альтернативных правил, введение которых было бы необходимо для исправления этих якобы имеющих место «провалов рынка». Вопросы сравнения альтернативных структур стали рассматриваться только в 20—30-х годах XX в. в рамках дискуссий об «экономическом расчете» при социализме.
Лишь спустя полстолетия после этих дебатов политическая экономия — в ее широком понимании — постепенно возвратилась к своим классическим корням. Если функционирует юридическая система «защищающего государства» (защита собственности и обеспечение выполнения контрактов), то мы знаем, что при определенных условиях имеют место «провалы рынка» с точки зрения некоторых идеализированных критериев, будь то критерии «эффективности», «справедливости» или других абстрактных норм.
Мы также осведомлены о «провалах политики», оцениваемых по тем же самым критериям. Любой позитивный анализ, пригодный для вынесения окончательных нормативных суждений, должен отражать опирающееся на всю полноту информации сравнение особенностей функционирования альтернативных наборов правил или ограничений. Этот анализ составляет сферу приложения конституциональной экономической теории.
Конституциональная экономическая теория и социальная философия. Классическая политическая экономия возникла на основе моральной философии, а ее основатели рассматривали свои изыскания как естественную часть философского дискурса. Как современная отрасль знания конституциональная экономическая теория относится к той же сфере, несмотря на фрагментацию научных дисциплин.
Как сделать совместную жизнь людей свободной, мирной и процветающей? Получение ответа на этот центральный вопрос социальной философии требует постоянной работы специалистов разных областей знания, включая, разумеется, специалистов в области конституциональной экономической теории. Поскольку объектом их исследования является фундаментальный выбор набора правил-ограничений, в рамках которых протекает обычное социальное взаимодействие, специалисты в области конституциональной экономической теории находятся по крайней мере на один шаг дальше от ошибочной позиции «социальных инженеров», чем их коллеги, работающие в области традиционной экономической теории.
Именно потому, что специалисты в области конституциональной экономической теории не располагают «простым» критерием оценки (аналогичным критерию «аллокационной эффективности), они менее склонны ранжировать альтернативы по некому неисследованному универсальному критерию. Для тех, кто концентрирует внимание на выборе между ограничениями, искусственная абстракция «общественной полезности», скорее всего, окажется менее привлекательной, чем для тех, кто изучает выбор в рамках заданных ограничений.
Однако, если отсутствует подлежащая максимизации функция, как можно получить итоговые нормативные выводы? Один из путей заключается в углублении позитивного анализа взамен поспешного перехода к нормативной оценке. Классическая политическая экономия содержит важный принцип спонтанной координации, который представляет собой великое открытие XVIII в. Этот принцип гласит, что рынок под юридической защитой «минимального государства» и при соблюдении ряда других условий «функционирует успешно».
Даже если мы, отдавая дань современной моде, должны будем добавить к этому принципу оговорку: «при всех своих недостатках», он, тем не менее, существенно продвигает нас к более полному пониманию альтернативных вариантов социального порядка. В той мере, в какой его усилия содействуют лучшему пониманию людьми действия данного принципа применительно ко всем институциональным режимам, специалист в области конституциональной экономической теории в меньшей степени стремится выдвинуть свое личное «решение» фундаментальной проблемы выбора между альтернативными режимами.
Новая политическая экономия. Необходимо избегать чрезмерного расширения предмета конституциональной экономической теории, особенно если используется узкое ее определение. Как указывалось выше, данная научная дисциплина возникла в 1970-х годах для описания попыток анализа последствий, к которым ведет использование альтернативных наборов правил, — в отличие от анализа проблем выбора в рамках существующих структур, не подвергающихся исследованию.
С точки зрения более широкой перспективы послевоенного развития экономической науки конституциональная теория принадлежит к числу взаимопересекающихся исследовательских программ, корни которых уходят в классическую политическую экономию. В фокусе этих исследовательских программ находятся разные проблемы, однако все они являются плодом усилий по преодолению относительно узких пределов традиционной неоклассической экономической теории.
В континентальной Европе весь набор этих дисциплин рассматривается под рубрикой «новая политическая экономия».
В рамках данного набора мы можем выделить:
Если предложить более широкое определение, то конституциональная экономическая теория охватывает все эти дисциплины, поскольку в каждом случае определенное внимание уделяется юридическим и политическим ограничениям, в рамках которых экономические и политические субъекты решают проблему выбора. Вместе с тем можно выделить и ряд отличий; некоторые из них полезно рассмотреть, хотя детальное обсуждение исследовательских программ не может быть предпринято в данном очерке.
Теория общественного выбора (в той мере, в какой она не затрагивает проблемы конституционного характера) концентрирует внимание на альтернативных структурах политического выбора и поведении субъектов в рамках данных структур. Она ориентирована прежде всего на построение прогнозных моделей политического взаимодействия и представляет собой предварительный, но необходимый шаг на пути к проведению конституциональных исследований более общего характера.
Экономическая теория прав собственности, теория экономики и права, а также политическая экономия государственного регулирования имеют больше общего с традиционной экономической теорией, чем конституциональная экономическая теория или теория общественного выбора.
Ключевое значение для этих отраслей экономической жизни сохраняют стандартные критерии экономической эффективности, выполняющие одновременно и роль основы для построения объяснений, и роль нормативного идеала. Неоинституциональная экономическая теория ориентирована скорее на изучение взаимодействия в рамках конкретных институциональных форм, чем на изучение совокупной структуры политических правил. Некоторые подходы в рамках новой экономической истории имеют много общего с конституциональной экономической теорией, при том, разумеется, что основной акцент в них сделан на исторический, а не сравнительный анализ.
Предпосылки анализа. Конституциональная экономическая теория, наряду с упомянутыми выше родственными исследовательскими программами, имеет общий методологический фундамент со своей предшественницей — классической политической экономией, а также своим антиподом — современной неоклассической микроэкономической теорией. Лишь индивиды осуществляют выбор и совершают действия. Коллективы как таковые не могут осуществлять ни выбора, ни действий, и анализ, исходящий из обратного, не соответствует канону научности.
Общественные агрегатные показатели рассматриваются исключительно как результат индивидуального выбора и индивидуальных действий. Традиция, придающая особое значение объяснению непреднамеренных агрегатных результатов индивидуального взаимодействия, берет начало еще в ранних идеях моральных философов шотландской школы. Доступный наблюдению агрегатный результат, который не может быть «разложен» на следствия индивидуальных актов выбора и объяснен на их основе, рассматривается как брошенный исследователю вызов, а вовсе не как доказательство существования «неиндивидуалистического» органического субъекта.
Методологический индивидуализм в изложенной выше формулировке принят практически всеми экономистами, работающими в традициях «основного течения» (т.е. в рамках немарксистской традиции). Но философское дополнение к принципу индивидуализма, которому отводится центральная роль в конституциональной экономической теории, пользуется менее широким признанием, а часто открыто отрицается. Следует проводить различие между методологическим индивидуализмом, в фундаменте которого лежит представление об индивидуальном выборе как базовой единице анализа, и второй методологической предпосылкой, которая видит источник ценностных суждений исключительно в суждениях индивидов.
Первая предпосылка в отрыве от второй оставляет сравнительно мало возможностей для определения конституционных структур на основе индивидуальных предпочтений. Между интересами и ценностями, которым хотят следовать индивиды, и неиндивидуалистическими ценностями, которые, как предполагается, служат высшим нормативным критерием, отсутствует концептуальное связующее звено нормативного характера. В данных условиях конституциональная теория по большей части (если не полностью) теряет свой «raison detre». Если высшие ценности, которые необходимо принимать во внимание при выборе между институтами, носят неиндивидуалистический характер, то в пользу определения этих ценностей через индивидуальные предпочтения можно выдвинуть в лучшем случае инструментальные доводы.
С другой стороны, если принимается вторая предпосылка о конечном источнике ценностных суждений, то не существует иного способа определения «логики правил», чем опора на индивидуальные предпочтения. В своей основе вторая предпосылка подразумевает демократическое правление с сопутствующим условием, что демократическая структура принятия решений обладает нормативной легитимностью лишь в том случае, если к ней прилагается эпитет «конституционная».
Кнут Викселль как предшественник конституциональной экономической теории. Единственным предшественником конституциональной экономической теории в ее современном варианте является Кнут Викселль, который придерживался принципа индивидуализма в обеих его разновидностях, о которых шла речь выше.
В своей основной работе, посвященной теории налогообложения, Викселль привлек внимание к существенной роли правил, регулирующих решение проблемы выбора политическими субъектами, и указал на то, что реформаторские усилия должны быть направлены на изменение правил принятия решений, а не на изменение ожидаемых результатов деятельности субъектов путем воздействия на их поведение.
Для этого Викселлю был необходим некоторый критерий, на основе которого можно было бы судить о вероятной эффективности предлагаемых изменений. Он ввел ныне широко известный критерий единогласия (консенсуса), который был воспринят конституциональной экономической теорией и обусловливает ее тесную связь с традицией общественного договора в политической философии.
Следует также остановиться на взаимосвязи между критериями Викселля и Парето. Если во внимание принимаются лишь ценностные представления индивидов, а единственным источником информации об этих представлениях является фактическое поведение индивидов при решении проблемы выбора, то ни одно изменение не может быть признано «эффективным», если не будут найдены средства для обеспечения согласия всех индивидов (и групп).
Если добиться такого согласия невозможно, то нельзя вынести никаких рекомендаций. Благодаря Викселлю современные экономисты могут осуществлять сравнительный анализ правил или институтов в рамках методологического подхода, опирающегося на критерий эффективности, который, будучи интерпретирован в соответствии с приведенной выше схемой, не требует отказа от какой-либо из двух обсуждавшихся нами индивидуалистических предпосылок.
«Homo economicus» в конституциональной экономической теории. Конституциональная экономическая теория в отличие от дополняющих ее исследовательских программ, посвященных изучению политических конституций в рамках юриспруденции, политологии, социологии и других наук, не ограничивается предпосылками методологического индивидуализма и включает в себя нетавтологичные модели максимизации индивидами полезности. «Homo economicus» играет центральную роль в сравнительных институциональных исследованиях. Предполагается, что индивиды преследуют собственный интерес, определение которого строится таким образом, чтобы сохранить его операциональное содержание.
В поддержку данного постулата конституциональной экономической теории можно выдвинуть два довода. Первый заключается в методологической последовательности. Поскольку предполагается, что индивиды в процессе рыночного взаимодействия максимизируют полезность, нет очевидных причин предусматривать изменение мотивации применительно к их поведению в рамках нерыночных ограничений. По меньшей мере, очень вероятно, что индивиды не претерпевают «сущностной трансформации», переходя от выполнения ролей покупателей или продавцов на рынке к выполнению ролей избирателей, налогоплательщиков, получателей субсидий, политиков или чиновников в политической сфере.
Более глубокая причина для постулирования последовательности поведения заключается в плодотворности использования такой модели для сравнения институтов. Если задача состоит в сравнении последствий альтернативных наборов ограничений, то для идентификации различий в результатах, обусловленных различиями в ограничениях, необходимо предположение о последовательном характере индивидуального поведения, не зависящем от конкретных ограничений.
Второй довод в пользу применения модели «homo economicus» в конституциональной экономической теории более сложен и более важен. Он также является источником путаницы, поскольку необходимо проводить четкое различие между использованием этой модели в социальных науках, ориентированных на получение прогнозов развития событий (особенно в позитивной теории общественного выбора и неоклассической экономической теории), с одной стороны, и в конституциональной экономической теории, с другой. Существует основание для применения этой модели во втором случае, несмотря на выявленную эмпирически ограниченность ее аналитического потенциала применительно к первому случаю.
Этот довод имплицитно содержится в работах экономистов-классиков. В качестве методологического принципа он был выдвинут Д. Юмом и Дж.Ст. Миллем:
«При введении ограничений любой системы правления и определении конституционных сдержек и противовесов необходимо исходить из предположения, что каждый человек является мошенником и преследует во всех своих действиях единственную цель — цель удовлетворения личного интереса». «В соответствии с самим принципом конституционного правления необходимо предполагать, что лицо, наделенное политической властью, будет злоупотреблять ею для достижения своих личных целей, — не потому, что это злоупотребление всегда имеет место, а потому, что такова естественная тенденция развития событий, защиту от которой и должны предоставить свободные институты».
Конечной целью анализа альтернативных наборов правил является предоставление информации для осуществления выбора между этими наборами. Необходимо исследовать ожидаемые особенности функционирования каждого набора, причем эти особенности будут отражать модели индивидуального поведения в рамках соответствующих ограничений.
Следует, разумеется, ожидать отклонения реального поведения от предполагаемых моделей, использованных для определения этих особенностей. Однако издержки, связанные с ошибками прогнозирования, могут иметь несимметричное распределение относительно «идеальной» прогнозной модели. Ожидаемые потери, обусловленные отклонением реального поведения от модели, опирающейся на «оптимистичные» мотивационные предпосылки, могут оказаться выше ожидаемых выгод, реализация которых будет иметь место, если с помощью этой модели окажется возможным получать точные прогнозы.
Следовательно, сравнительная оценка института, основанная на альтруистической модели поведения, должна принимать во внимание возможную нелинейность функции потерь, описывающей отклонения от наилучших оценок. (В юридической практике формальные договоры содержат гарантии на случай наихудших вариантов поведения.) Применительно к проблеме конституционального выбора, таким образом, существует основание для использования моделей индивидуального выбора, предусматривающих более узкое определение личного интереса, чем это может показаться оправданным на основании эмпирических наблюдений.
Практические приложения. Практические приложения конституциональной экономической теории как исследовательской программы затрагивают несколько сфер. Рассмотрим, во-первых, проблему налогообложения. После Маршалла инструменты экономической теории — будь то модели частичного или общего равновесия, — часто использовались для изучения распределения налогового бремени. Анализ был направлен на предсказание влияния экзогенно вводимого налога на экономическое поведение индивидов, выступающих в роли покупателей и продавцов товаров и услуг на рынке.
На основе этого позитивного анализа нормативная экономическая теория благосостояния позволяет ранжировать налоговые инструменты, обеспечивающие одинаковый объем поступлений, с точки зрения критерия Парето. Как в позитивном, так и в нормативном своем аспекте неоклассическая теория налогообложения опирается на предположение, что с точки зрения процесса выбора налоги как таковые носят экзогенный характер.
Важнейший вклад теории общественного выбора как самостоятельной дисциплины заключается в эндогенизации процесса принятия политических решений. Данная теория уделяет основное внимание изучению существующих правил принятия политических решений для того, чтобы дать прогноз о том, какие налоговые институты и налоговые инструменты будут приняты. Конституциональная экономическая теория как более широкая дисциплина, возникшая на основе теории общественного выбора, делает еще один шаг вперед и использует результаты, полученные как в рамках неоклассической экономической теории, так и теории общественного выбора, для изучения вопроса о том, как использование различных политических правил может вести к возникновению различных правил налогообложения.
Варианты конституционального выбора могут заключаться в том, чтобы предоставить правительству взимать налоги с налоговой базы А или налоговой базы В. Предположим, что при соблюдении неоклассического предположения о равенстве объема налоговых поступлений анализ показывает, что взимание налогов с А обеспечивает меньшие потери благосостояния, чем взимание налогов с В.
Однако анализ процесса политического выбора может продемонстрировать, что правительство, если дать ему полномочия взимать налоги с А, будет склонно делать это таким образом, чтобы обеспечить себе более высокие поступления по сравнению с теми, которые оно собрало бы, будучи уполномочено взимать налоги с В. Альтернативы, обеспечивающие одинаковый объем налоговых поступлений, могут оказаться нереалистичными с точки зрения сколь либо правдоподобных моделей поведения политических субъектов. Как только эта простая истина осознана, нормативное значение неоклассического ранжирования налоговых инструментов падает. Дискуссия с необходимостью поднимается на уровень взаимодействия структур принятия политических решений и фискальных институтов.
Второе практическое приложение конституциональная экономическая теория нашла в посткейнсианских дискуссиях по поводу бюджетной политики. Аргументы Кейнса об использовании государственного бюджета для достижения макроэкономических целей были основаны на игнорировании структуры принятия политических решений. Склонность демократических правительств уделять больше внимания расходам, а не доходам и соответственно тенденция к дефицитности государственного бюджета без труда находят объяснение в элементарных положениях теории общественного выбора. Этот существенный вывод, опирающийся на логику теории общественного выбора, естественно ведет к изучению взаимосвязи между ограничениями, которые могут быть наложены на политический выбор, и их прогнозируемыми бюджетными последствиями.
Это важное приложение конституциональной экономической теории, имеющее большое практическое значение, заложило основу для нормативного утверждения, которое гласит, что в посткейнсианскую эру, когда моральные ограничения деятельности политических субъектов по большей части утратили свою былую эффективность, для обеспечения выработки ответственных фискальных решений могут оказаться необходимыми формальные правила, ограничивающие возможности дефицитного финансирования. В современных условиях такие правила могут ограничивать объем расходов. Небезынтересно, однако, упомянуть о том, что в политических условиях Швеции 90-х годов XIX в. К. Викселль выдвинул аналитически сходные предложения о проведении реформы, предполагая, что в случае ее осуществления расходы государственного сектора возрастут.
Анализ альтернативных правил «конституции трансфертов» представляет собой третье направление практического приложения конституциональной экономической теории. Начиная с 1971 г., когда была опубликована книга Дж. Ролза «Теория справедливости», принципы справедливости распределения вновь оказались объектом внимания. Хотя работа Ролза явно относится к доконституциональному этапу, она тесно связана с усилиями по выработке критериев оценки политических и экономических правил социального взаимодействия.
Экономисты, как и представители других социальных наук и социальные философы, все больше убеждаются в том, что политика, определяемая под влиянием групп интересов, вряд ли может содействовать достижению справедливости распределения доходов и богатства. Анализ действия такой политики в сфере бюджетных трансфертов показывает, что принципиальные изменения в распределении доходов и богатства (с учетом как объема взимаемых налогов, так и объема трансфертов) могут быть достигнуты лишь в том случае, если институциональные правила резко ограничат прибыльность инвестиций, направленных на подрыв процесса осуществления трансфертов.
Другие практические приложения могут касаться конституций государственного регулирования, а также организации государственных предприятий. Конституциональная экономическая теория в широком смысле становится каналом, посредством которого в порой излишне стерильную социальную науку вновь возвращается представление о роли институциональных факторов. В более узком смысле конституциональная экономическая теория, наряду со смежными и дополняющими ее исследовательскими программами, привносит «политическое» в «экономику», тем самым восстанавливая связь, которая была нарушена все то время, когда «экономическая теория» претендовала на независимый статус.