Полная занятость

Термин «полная занятость», который вошел в употребление среди экономистов после депрессии 30-х годов, применяется к промышленно развитым странам, в которых большинство экономически активного населения составляют работающие по найму в фирмах или государственных учреждениях и получающие доход в виде заработной платы.

В ходе развития капиталистической экономики безработица в той или иной мере существовала всегда, но мнения о причинах этого явления и о том, в какой мере государство должно им заниматься, высказывались разные. В начале XX в. господствовало три основных теоретических взгляда на безработицу. Во-первых, последователи Маркса считали, что экономические циклы являются неотъемлемой частью капиталистического развития и будут приводить к постоянному углублению кризиса самой системы; попытка избежать этого с помощью колониальной экспансии привела бы только к конфликту между империалистическими державами.

Сторонники другой школы интересовались главным образом измерением и датировкой экономических циклов, выделяя среди них циклы различной периодичности, но, как правило, не выдвигали системных теорий. Третья группа состояла из экономистов, утверждавших, что если предоставить рыночные силы самим себе, то экономика сама будет стремиться к равновесию или, как теперь принято говорить, к полной занятости.

В табл. 1 представлены данные о доле безработных в шести развитых странах за разные периоды XX в. Оценки безработицы по странам получены либо путем выборочных обследований, либо из отчетов административных структур, например по данным системы страхования от безработицы. Проблема заключалась в том, что и численность безработных, и численность экономически активного населения в трудоспособном возрасте (рабочей силы), отношение между которыми и дает уровень безработицы, в разных странах и в разное время считались по-разному, поэтому в целях сравнения их необходимо было специально пересчитывать.

Цифры в табл. 1, взятые из работы Мэддисона и справочника «Main Economic Indicators», публикуемого Организацией экономического сотрудничества и развития, считаются более или менее сопоставимыми. По периоду до Первой мировой войны оценки удалось построить только по двум странам. За период между войнами есть данные по четырем странам, за период после 1950 г. — по шести странам. Данные таблицы показывают, что в годы Великой депрессии (1930—1934) средняя доля безработных была самой высокой за весь период наблюдений и даже в конце 30-х годов безработица все еще оставалась высокой везде, кроме Германии.

Возникла необходимость в теории, которая смогла бы объяснить, почему безработица может оставаться высокой столь длительное время, и такая теория действительно появилась. Автором ее стал Джон Мейнард Кейнс, написавший знаменитую книгу «Общая теория занятости, процента и денег», содержание которой сам он определил как «моя теория полной занятости». Механизмы, заставляющие экономику всегда возвращаться в положение равновесия, описанные авторами, которых Кейнс называл «классики», далеко не всегда действовали так, как им было положено, и возникло опасение, что капиталистическим странам придется постоянно иметь дело с высокой безработицей.

В соответствии с традиционными представлениями при высокой безработице заработная плата должна сокращаться, поэтому спрос на труд будет расти, так что любой человек, желающий получить работу, сможет ее получить и безработными останутся только те, кто сам не хочет работать. Подобным же образом должен падать и процент по кредитам, в результате чего восстановится инвестиционный климат. Кейнс же утверждал, что денежная заработная плата может проявлять негибкость при движении вниз, но, даже если бы она могла падать свободно, ее сокращение в номинальном выражении не должно сопровождаться столь же сильным падением реальной заработной платы, поскольку цены тоже будут падать.

А что касается процентных ставок, то нет никаких гарантий, что подобное падение, если бы оно и произошло, было бы достаточно сильным стимулом для экономического оживления. В этих рассуждениях явно прослеживается мысль — и позже Кейнс выскажет ее прямо, что фискальная политика государства, т.е. регулирование соотношения между бюджетными доходами и расходами, может оказаться более мощным рычагом для достижения полной занятости, чем механизмы экономической самонастройки.

Не прошло и десяти лет, как английское коалиционное правительство военного времени в своей знаменитой «Белой книге» признало поддержание высокого и стабильного уровня занятости одной из своих важнейших целей и обязанностей, и правительства многих других стран, в том числе Австралии, Канады и Швеции, сделали аналогичные заявления. Статья 55 Устава ООН призывала страны, вступающие в эту организацию, обеспечивать «высокий уровень жизни, полную занятость, создание необходимых условий для социально-экономического прогресса и развития».

Причины столь резкой перемены в государственной политике не сводятся к победе кейнсианской теории. Гораздо более сильным аргументом оказалось то наблюдение, что на протяжении жизни целого поколения полная занятость достигалась лишь дважды и оба раза — в военное время. Вопрос о том, в какой мере экономический рост в послевоенный период связан с переходом на новые принципы — принципы государственного регулирования, является спорным. Факты же говорят о том, что в течение двадцати пяти лет после 1945 г. темпы роста производительности в европейских странах были небывало высокими, а средний уровень безработицы — небывало низким, при этом колебания производительности и занятости были меньше, чем когда-либо раньше.

В 1968 г. вышел отчет группы экспертов, в котором утверждалось, что результаты фискального регулирования в целях поддержания экономической сбалансированности оказались обнадеживающими, хотя кое-что оставляло желать лучшего. В Соединенных Штатах отношение правительства к этим новым идеям было поначалу более прохладным. Некоторый рост производительности был, но он не был столь значительным по сравнению с прежними годами.

По сравнению с Великой депрессией уровень безработицы упал намного, но оказался примерно таким же, как в 20-е годы и до Первой мировой войны. Только начиная с 60-х годов государственное регулирование в кейнсианском духе стало проводиться и в США. В большинстве стран конец эры высоких темпов роста и полной занятости пришелся на начало 70-х, после чего вновь стали случаться длительные периоды высокой безработицы.

Полная занятость не означает нулевой безработицы. Безработица может быть структурной, когда происходит массовое вытеснение рабочих с одних рабочих мест, а новые рабочие места еще не созданы. Такое возможно после окончания войны или в результате серьезных технологических изменений. Кроме таких особых случаев бывает также фрикционная и сезонная безработица, которая возникает регулярно. Таким образом, целью государственной политики должно быть не сведение безработицы к нулю, а преодоление той безработицы, причиной которой является низкий спрос.

Но для этого, конечно, необходимо знать, какой уровень измеряемой доли безработных соответствует этой цели. Среди работ, посвященных данному вопросу, особого внимания заслуживают три. Определение, данное Бевериджем, гласит, что число безработных должно равняться числу незаполненных вакансий (V). Когда U очень высоко, то V, скорее всего, будет низким, и наоборот. Если собрать пары таких значений после некоторого числа колебаний и нанести их на график, должна получиться достаточно гладко снижающаяся кривая. На ней следует взять точку, в которой U—V.

Эта точка и будет точкой полной занятости. Филлипс утверждал, что на данных по Англии хорошо прослеживается статистическая зависимость между уровнем безработицы и темпом изменения номинальной заработной платы. Если выбрать такой уровень безработицы, при котором инфляция заработной платы равна нулю, или если производительность труда растет и при несколько более высоком уровне достигается нулевая инфляция цен, то этот уровень и будет соответствовать полной занятости.

Возражая Филлипсу, Фридмен утверждал, что в долгосрочном аспекте вопрос о выборе между безработицей и инфляцией вообще не стоит. Он считал, что существует так называемая естественная нормы безработицы — такая, что если действительная норма безработицы опустится ниже него, то возникнет не просто инфляция, но инфляция, постоянно ускоряющаяся. А раз так, то в качестве целевой можно было бы выбрать самую низкую норму безработицы из тех, при которых инфляция не ускоряется.

Очевидно, что практическая ценность каждого из перечисленных подходов зависит от того, насколько сильна наблюдаемая зависимость и насколько она устойчива. В разных странах наблюдалась разная картина, но наиболее показателен пример Англии. Начиная с 50-х до конца 60-х годов эконометрический анализ показывал достаточно стабильные зависимости по всем трем моделям, из которых следовало, что полная занятость должна достигаться при безработице порядка 2—3%.

Однако в 70-е годы кривая Филлипса перестала вести себя стабильно и оценка не ускоряющей инфляцию доли безработных (NAIRU) подскочила от 2% и ниже до 10% и выше, причем каких-либо институциональных или структурных изменений, которые могли бы послужить причиной такого большого сдвига за такое короткое время, замечено не было. Кривая зависимости между U и V также сместилась, но в данном случае существует хоть какое-то объяснение, почему она могла сместиться вверх. По мнению Брауна, в Соединенных Штатах, Великобритании и Франции с начала 60-х годов до 1981 г. имело место усиление несовершенств рынка труда, а в условиях полной занятости (U=V) за счет этого фактора к безработице может добавиться пара «лишних» процентов.

И, тем не менее, резкий рост безработицы в 70-х и 80-х годах, по всей видимости, можно лишь в небольшой мере объяснить ростом безработицы в условиях полной занятости, тогда как большая его часть была связана с другими причинами.

Исключительно высокими в развитых странах после 1945 г. были не только темпы роста производства, но и темпы роста цен: в Англии, например, такие высокие и устойчивые темпы роста цен (в среднем на 3—4% в год) в мирное время не наблюдались более двух веков. В некоторых странах рост происходил еще быстрее, но в большинстве случаев никаких явных признаков его ускорения не было. Резкое ускорение инфляции цен произошло между 60-ми и 70-ми годами, что было во многом подготовлено двумя крупными скачками цен, причины которых лежат на стороне издержек.

Примерно в 1969 г. во многих странах произошло резкое повышение зарплаты, которое Фелпс Браун назвал «поворотной точкой», а в 1973 г. страны ОПЕК произвели свое первое крупное повышение цен на нефть. Оказавшись перед фактом спонтанного и резкого повышения цен, власти должны были выбирать, что лучше — позволить последствиям такого повышения проявиться в существующих денежных и фискальных условиях или скорректировать эти условия, что означало бы, что цены на конечную продукцию также подскочат.

Они все больше и больше склонялись к первому решению. Интеллектуально в этом решении их поддерживали представители первой волны «монетаристской» контрреволюции против кейнсианского регулирования спроса, которое к тому времени уже стало нормой. Во-первых, они утверждали, что сокращение безработицы ниже естественной нормы приведет к ускорению инфляции. Во всяком случае, говорили они, мы слишком мало знаем о структуре экономики, в частности о том, какие в ней действуют лаги, чтобы считать, что государство сможет своим вмешательством обеспечить ее «точную настройку».

Лучше придерживаться простых правил: скажем, установить фиксированные целевые показатели роста денежной массы — тогда и инфляция будет под контролем, и выпуск с занятостью постепенно выйдут на уровень, соответствующий «естественному» уровню безработицы. Авторы более поздних работ в русле новой классической макроэкономики пошли еще дальше и стали вообще отвергать возможность того, что государство способно оказать длительное влияние на безработицу — скажем, наращивая свои расходы за счет заемного финансирования.

Они утверждали, что единственный способ снизить безработицу — это сократить монопольную власть профсоюзов и предпринять другие меры для очищения рынка труда от всего того, что мешает свободной конкуренции: в частности, необходимо отменить закон о минимальной заработной плате и сократить пособия по безработице.

И хотя эти новые идеи не опирались на сколько-нибудь значительный фактический материал, они, несомненно, помогли убедить центральные банки принять в качестве целевых показателей или правил фиксированные темпы роста денежной массы, и после второго повышения цен на нефть странами ОПЕК в 1979 г. многие государства стали проводить ограничительную кредитно-денежную политику, предполагавшую сокращение государственных расходов.

Расчеты бюджетов «постоянной занятости» показывают, что в некоторых случаях сокращение бюджета достигало нескольких процентных пунктов от ВНП, особенно в Европе, где после 1980 г. безработица значительно выросла. Соединенные Штаты в 1983 г. пошли своим путем, допустив рост как фактического бюджетного дефицита, так и дефицита бюджета постоянной занятости, и оказались в результате единственной из развитых стран, которой удалось добиться сокращения безработицы.

Хотя гипотеза о существовании единственной «естественной» нормы безработицы слабо подкрепляется фактами, тем не менее ясно, что снижение инфляции, связанной с ростом цен на факторы производства (в том числе с ростом зарплаты), путем сокращения спроса может привести к возникновению высокой безработицы, которая продлится долгие годы. Предлагалось и предпринималось множество различных мер «политики доходов», направленных на то, чтобы предприятия и рабочие удовлетворились бы более низкими ценами и более низкой зарплатой, чем те, которых бы они добивались, при условии, что и другие поступят так же.

Полную занятость наподобие той, что существовала в Европе в 50-х и 60-х, вряд ли удастся вернуть без подобных мер. На протяжении всей великой послевоенной экспансии международная торговля росла беспрецедентными темпами. Фиксированные курсы валют, паритеты которых при необходимости можно было менять, для большинства стран работали достаточно хорошо, обеспечивая бездефицитный внешнеторговый баланс.

Однако бреттонвудская система рухнула и была заменена плавающими курсами, и одновременно с этим начался демонтаж системы контроля за переливами капитала. Валютные курсы стали зависеть от переливов капитала в такой же мере, как и от состояния внешней торговли, и могут теперь сильно и надолго отклоняться от уровня, который определяется паритетом покупательной силы соответствующих валют. Таким образом, достижение полной занятости все больше начинает зависеть от совместных мер, предпринимаемых если не всеми, то, во всяком случае, многими странами.

Политика в области занятости многими нитями связана с политикой государства благосостояния в области социального обеспечения, и нередко эти связи носят противоречивый характер. С одной стороны, пособия по безработице, приглушая остроту экономических трудностей, способствуют повышению того уровня, вплоть до которого безработица еще может считаться приемлемой; с другой стороны, более высокие издержки на выплату пособий по безработице тяжелым бременем ложатся на экономику стран с высокой безработицей.