Экономический анализ политических и административных институтов целесообразно начинать с изучения феномена взяточничества — не потому, что он имеет всеобщее распространение, а потому, что проливает свет на конфликт между общественными интересами и рынком. Широкомасштабное взяточничество способно трансформировать государственную систему, на первый взгляд, основанную на демократических или меритократических принципах, в систему, основанную на подкупе.
Большинство работ, посвященных проблеме взяточничества, носят дескриптивный и таксономический характер. Хотя их чтение представляет интерес и позволяет получить базовую информацию о масштабах и разнообразии форм коррупции, эти исследования не содержат систематического анализа экономических основ взяточничества.
Даже когда эти основы осознаются, они часто трактуются поверхностно в том смысле, что действие базовых факторов спроса и предложения рассматривается либо в качестве оправдания практики получения взяток, либо в качестве повода для осуждения такой практики. К числу лучших дескриптивных работ принадлежат книги М. Кларка, Дж. Гардинера и Д. Олсона, а также Э. Хайденхаймера; другие книги и статьи по этой теме перечислены в библиографии.
Теория совершенной конкуренции подчеркивает безличный характер всех рыночных сделок. Производитель продает свои товары всем покупателям независимо от их расы, пола и личного обаяния. Равным образом «идеальный» чиновник принимает решения на основании объективных меритократических критериев, не испытывая влияния персональных, этнических или семейных связей. Практика взяточничества может обеспечить замещение деперсонализированной меритократической процедуры деперсонализированной процедурой, основанной на подкупе, или же укрепить систему персональных привилегий, основанную на тесных личных связях.
Вместе с тем дача взяток может представлять собой способ, посредством которого аутсайдеры или члены обделенных групп могут приобрести влияние в обществе. Отсюда следует, что единственным способом оценки последствий взяточничества является его сравнение с системой, где оно отсутствует. В этом случае оценка реальных фактов взяточничества будет зависеть не только от индивидуальных этических представлений относительно самого феномена взяточничества, но и от того, к каким изменениям набора принимаемых решений (в сторону большей или меньшей деперсонализации и объективности) они приводят, а также от того, как именно — положительно или отрицательно — оцениваются эти изменения.
На трудности такого анализа указывает наличие крайних точек зрения: одни исследователи рассматривают дачу взяток должностным лицам в некоторых экономически отсталых странах как пережиток глубоко укоренившихся племенных обычаев, а другие полагают, что эти взятки подрывают традиционную систему отношений и способствуют экономическому развитию страны.
Выборные члены представительных органов заботятся о своем переизбрании, однако, по- видимому, они также заинтересованы в повышении своих доходов. Рассмотрим простую гипотетическую ситуацию, когда избиратели обладают совершенной информацией относительно того, как именно голосуют законодатели, но не могут непосредственно отслеживать факты взяточничества. Предположим, что шансы законодателя на переизбрание зависят исключительно от того, за какие решения он голосует, а расходов на ведение предвыборной кампании не требуется.
В этих условиях получение взятки в обмен на изменение позиции при голосовании будет стоить законодателю потери некоторой части голосов электората, поскольку в противном случае не потребовалось бы прибегать ко взяткам. Таким образом, даже если политик свободен от морального предубеждения против получения взяток, их размер должен быть по меньшей мере достаточным, чтобы обеспечить ему компенсацию снижения шансов быть переизбранным.
При прочих равных условиях мы можем ожидать, что политики, которые согласны на получение взяток наименьшего размера, вполне уверены либо в своих шансах на переизбрание, либо в своем поражении, поскольку в обоих случаях снижение поддержки электората способно лишь в незначительной степени повлиять на итоговый результат. Отсюда следует, что при данном уровне значимости рассматриваемого вопроса для электората, чем меньше разрыв в популярности между данным политиком и его конкурентами, тем выше минимальный размер взятки, которую он согласен принять.
В рассмотренной простой модели отсутствует необходимость в сборе пожертвований на ведение предвыборных кампаний, поэтому средства, полученные в качестве взяток, могут использоваться только на цели личного потребления, и существует жесткая альтернатива между получением взяток и вероятностью переизбрания.
Однако если средства, полученные в качестве взяток, могут быть израсходованы и на проведение предвыборной кампании, и на личное потребление, то политики всех типов могут оказаться подверженными коррупции в зависимости от различий в моральных убеждениях законодателей и значимости для электората того вопроса, на решение которого хочет оказать влияние взяткодатель.
Взятки при государственных закупках. С большой степенью вероятности можно утверждать, что как в государственном, так и в частном секторе капиталистических и социалистических экономик агенты по закупкам имеют возможность давать либо получать взятки. Взяткам нет места в условиях совершенно конкурентного рынка, когда поставщики могут продать, а покупатели могут приобрести любой товар по текущей цене. Для возникновения коррупции необходимо существование несовершенств рынка.
К примеру, государственные заказы могут быть столь велики, что их реализация обеспечивает экономию на масштабах производства; правительство может нуждаться в продуктах, которые «отсутствуют в продаже», и для их производства необходимо заключение контракта. Короче говоря, если предлагаются взятки, то должна существовать ожидаемая избыточная прибыль, за счет которой они могут быть выплачены, а если взятки принимаются, то причина заключается в том, что субъекты, в подчинении которых находится агент, осуществляющий государственные закупки, либо состоят в сговоре с ним, либо не имеют возможности осуществлять адекватный мониторинг его деятельности с помощью такого простого метода, как сравнение рыночных цен с ценами, предусмотренными контрактом.
Можно предположить, что в подобных ситуациях коррупция способствует повышению экономической эффективности, поскольку наиболее конкурентоспособные фирмы ожидают получить наивысшие прибыли и поэтому готовы уплатить взятку максимального размера. Но это будет упрощением.
Во-первых, фирма может с помощью различных ухищрений снизить качество продукции таким образом, что факт этого снижения не может быть непосредственно определен государственными контролерами.
Во-вторых, если между менеджерами фирм существуют различия в степени законопослушания, то преимущество окажется на стороне тех из них, которые наиболее неразборчивы в средствах.
В-третьих, сокрытие фактов дачи взяток ведет как к бесплодной растрате ресурсов, так и к неэффективному функционированию рынка вследствие неполноты имеющейся информации. Таким образом, соответствие между эффективностью деятельности фирмы и размером предлагаемых ей взяток, скорее всего, не является полным.
В других экономических контекстах агенты по закупкам могут давать взятки с целью получения доступа к источникам предложения (вместо того чтобы получать взятки при выборе конкретного поставщика). Это может иметь место в том случае, если существует дефицит некоторых продуктов, а цены на них не повышаются до уровня, отвечающего рыночным условиям. В самом деле, при рассмотрении вопроса о коррупции в Советском Союзе эта ее форма часто рассматривается в качестве эндемичной. Здесь взятки также могут выполнять экономические функции, однако они не имеют по сравнению с ценовой системой никаких преимуществ кроме идеологического, суть которого заключается в сокрытии повсеместного распространения механизмов рыночного типа от взоров общественности.
Установление гибкой легальной системы цен не всегда возможно. К примеру, военные закупают множество сложных и высокоспециализированных видов вооружений и военной техники, которые невозможно приобрести посредством закрытого тендера. В этих случаях необходимо рассмотреть роль обнаружения фактов взяточничества и применения наказаний. Здесь можно сослаться на фундаментальную работу, посвященную экономической теории преступности; сами ее авторы сделали ряд выводов, относящихся к проблеме коррупции. Они подчеркивают важность создания у работников заинтересованности в сохранении занятости на фирме — например, путем предоставления пенсий за непрерывный стаж работы.
Это сделает работников менее склонными к принятию рискованных предложений, которые могут привести к увольнению. В более широком смысле ожидаемое наказание за взяточничество должно соотноситься с предельными выгодами от предельного приращения прибыли, полученной в результате взятки. В противном случае взяточничество будет предотвращено не полностью. Таким образом, при увеличении ожидаемого размера прибыли на один доллар предельная ожидаемая величина штрафа за получение взятки (т.е. произведение вероятности задержания и изобличения взяточника на размер положенного в случае изобличения штрафа) также должна возрастать по крайней мере на один доллар.
Если это условие не соблюдается, то даже взимание крупного фиксированного штрафа может предотвратить только взятки относительно небольшого размера. Предельная величина штрафа, налагаемого на взяткодателя, должна быть увязана не с размером взятки, а с величиной предельного прироста прибыли, который мог быть достигнут благодаря ей. Штрафы, сумма которых устанавливается исходя из размера взятки, могут оказаться неэффективными в плане влияния на поведение взяткодателя, если ожидаемая прибыль во много раз их превосходит.
Субъекты, распределяющие блага и налагающие взыскания. Должностные лица низшего уровня часто обладают достаточной свободой в решении вопросов о том, кто должен получить редкое благо, — например, муниципальную квартиру, немедленный доступ к важному лицу, лицензию на торговлю спиртными напитками, направление дела к конкретному судье.
Другие субъекты — такие, как санитарные инспектора, инспектора по технике безопасности и полицейские, — имеют полномочия налагать штрафы, но при этом могут по своему произволу воздерживаться от исполнения этой функции. Хотя легальный ценовой механизм может в ряде случаев служить субститутом взяток, с точки зрения государственной политики часто существуют серьезные причины для того, чтобы отвергнуть рыночное решение проблемы.
Как можно осуществлять контроль над коррупцией при реализации программ, для которых рыночное решение является нежелательным? Один из вариантов, рассмотренный мною в книге «Коррупция», заключается в создании конкуренции с целью снижения размеров взяток, которые люди готовы платить; это должно способствовать снижению заинтересованности должностных лиц в получении взяток, поскольку их размер перестает компенсировать риск задержания и изобличения. Когда чиновники распределяют редкое благо, конкуренция может быть создана путем предоставления претенденту на получение этого блага права на подачу повторной заявки в случае, если предыдущая отклонена одним из чиновников.
Тогда, если издержки повторной подачи заявки невелики, первый чиновник не сможет требовать уплаты крупной взятки за утверждение заявки; предлагаемый размер взятки может оказаться столь низким, что чиновник может отказаться от ее получения и вести себя честно. Таким образом, наличие нескольких честных чиновников при такой системе может содействовать честному поведению остальных.
Отметим, однако, что у подателей заявок, не имеющих законного права претендовать на получение блага, желание давать взятки не пропадет, причем они будут готовы платить чиновникам больше, если ожидают, что большинство других чиновников, к которым они могут обратиться, являются честными.
Вопрос о введении конкуренции между инспекторами или полицейскими несколько отличается от только что рассмотренного, и его решение зависит от возможности частичного дублирования сфер ответственности и связанных с этим издержек. Так, содержатель игорного дома не будет давать крупную взятку коррумпированному полицейскому, если ожидает, что в скором времени с проверкой придет другой, «независимый» полицейский. Чтобы дача крупных взяток была целесообразной, нужно подкупить (т.е. монополизировать) весь полицейский участок.
Таким образом, использование конкурентных факторов в предотвращении коррупции может служить важным элементом борьбы со взяточничеством чиновников низшего ранга, однако оно требует широкомасштабного исследования воздействия организационной и рыночной структуры на стимулы к коррупции, имеющиеся как у чиновников, так и у их клиентов.