За незначительными исключениями, все государственные организации, занимающиеся торговлей сельскохозяйственной продукцией, относятся к одному из двух классов: одни из них наделены государством монопольными правами в области продаж контролируемой продукции, вторые наделены монопольными правами в области закупок контролируемой продукции. Организации первого типа действуют в основном в развитых странах, организации второго типа — в некоторых развивающихся странах.
Установление монопольного режима продаж сельскохозяйственной продукции в конкретной стране невозможно без государственной поддержки и правовой защиты, поскольку производителей стандартной сельскохозяйственной продукции всегда много, и к тому же есть возможность импорта. Не будь такой поддержки, функционирование рынков сельскохозяйственной продукции скорее напоминало бы модель совершенной конкуренции, как ее описывают в учебниках.
Попытки сельскохозяйственных производителей добиться повышения цен на свою продукцию без помощи государства, просто путем сговора между собой, довольно часто предпринимались в период между двумя мировыми войнами и даже ранее, но все они были безуспешными, так как контроль над рынком был неполным. В начале 1930-х годов цены на сельскохозяйственную продукцию резко упали, что отчасти объяснялось возросшей производительностью, но отчасти было также следствием экономической депрессии.
Под влиянием политического давления и по соображениям социального характера многие государства стали применять специальные меры, чтобы сдержать падение цен на сельскохозяйственную продукцию и не допустить падения доходов фермеров. При этом прямое субсидирование фермеров по фискальным соображениям часто считалось нежелательным. Что же касается квотирования или даже полного запрещения импорта, то оно было бесполезным для производителей некоторых важных видов сельскохозяйственной продукции, не подлежащих длительному хранению, например молока или картофеля.
Создание государственных или поддерживаемых государством монополий, получивших в Англии название «торговых управлений», стало одной из мер, направленных на поддержание или повышение цен на сельскохозяйственную продукцию и фермерских доходов административно приемлемым и политически безболезненным путем. Такие организации, созданные в Англии в соответствии с законами о торговле сельскохозяйственной продукцией 1931 и 1933 гг., — это пример торговых монополий, контролируемых производителями.
Для повышения рентабельности сельскохозяйственного производства торговые управления могут использовать следующие методы: ограничение площади под культурой (этот метод применялся, например, в отношении хмеля и картофеля); прямое и косвенное ограничение объема продукции, который производители имеют право продавать (этот метод применялся в отношении картофеля); установление дискриминационных монопольных цен — более высоких для защищенных рынков и более низких для рынков, доступных для проникновения импорта (если взять молоко и молочные продукты, то примером продукции, реализуемой на защищенном рынке, может служить скоропортящееся свежее молоко, а молочные продукты — примером продукции, реализуемой на незащищенном рынке).
Основной целью и результатом функционирования подобных монопольных структур является повышение цен на сельскохозяйственную продукцию и доходов фермеров. Существуют, однако, некоторые другие стороны этих организаций и их деятельности, которые могут представлять куда больший интерес, чем банальный эффект монопольного роста цен. Введение ограничений на площади, отведенные под картофель и хмель, принесли их производителям неожиданные прибыли. Торговые управления поощряли и поддерживали создание картелей по переработке и сбыту сельскохозяйственной продукции, а также заботились о поддержании минимального уровня перепродажных и розничных цен на контролируемые товары.
Подобная политика, лишний раз подтверждая, что монополия плодит монополии, на первый взгляд, могла показаться странной, поскольку она сокращала долю фермеров в уплачиваемой потребителями цене. Возможно, что причиной ее проведения было желание успокоить оптовиков и переработчиков сельскохозяйственной продукции, а может быть, и желание подыграть тем производителям, которые одновременно занимались и розничной продажей (впрочем, таких было меньшинство).
Во всяком случае, есть основания предполагать, что некоторые управления, в частности управления по молоку и картофелю, просто следовали примеру производителей фирменных товаров, которые стремятся поддерживать цены перепродажи на определенном уровне, хотя в данном случае такая аналогия была совершенно неуместна.
Торговые управления, созданные для оказания помощи фермерам во время резкого падения цен и доходов, продолжали действовать и после войны (более того, к ним даже добавились новые), хотя условия к тому времени коренным образом изменились, это наглядный пример действия закона самосохранения государственных организаций. Система принятия решений была двухуровневой, она состояла из уровня управлений и уровня самих производителей.
Управления сталкивались с наклонными кривыми спроса, а производители — с горизонтальными. В отсутствие квот на производство и сбыт кривая спроса у производителей имела вид бесконечной горизонтальной прямой, а если квоты устанавливаются, то кривая спроса у производителей идет горизонтально вплоть до предписанной квоты, а затем становится вертикальной (или почти вертикальной).
Торговые управления второго типа пользуются исключительными правами на закупку продукции, идущей на экспорт. Во время Второй мировой войны такие управления были созданы в бывших британских колониях в Западной Африке для закупок какао, пальмового масла, пальмовых ядер, арахиса, а впоследствии и хлопка. Закупки для управлений делались заготовителями из числа местных торговцев, которые действовали как агенты этих управлений. Во время войны и в первые послевоенные годы они закупали контролируемую экспортную продукцию в пределах официальных квот, установленных для них управлениями, причем квоты эти определялись в зависимости от предвоенного оборота агентов.
Агенты, превысившие свои квоты, обязаны были платить крупные штрафы, которые управления перераспределяли в пользу тех, кто свои квоты недобрал. Официальной целью введения подобных мероприятий было не допустить резкого падения местных цен на какао (которое могло произойти из-за нехватки морского транспорта и потери некоторых основных рынков сбыта, в частности Германии) и способствовать росту экспорта других культур (необходимость в котором возникла из-за прекращения поставок с Дальнего Востока).
Все эти меры создавали ненормальную ситуацию. Британское правительство вознамерилось скупить весь урожай экспортных культур в своих колониях по фиксированным сезонным ценам, так что для местных производителей спрос на их продукцию по этим ценам оказался ничем не ограничен. На самом деле ни монополии на экспорт, ни закупочных квот для поддержания местной цены на какао не требовалось, и меры эти только сдерживали производство и экспорт других культур. Идея установить монопсонию и систему квот была предложена в 1939 г. ассоциацией крупнейших западноафриканских торговцев.
Система квот обеспечила реальную нормативную защиту достигнутых между ними еще до войны соглашений о разделе рынков, которые прежде не имели особого успеха, — они постоянно нарушались, к тому же на рынок все время проникали новые конкуренты. Зато теперь система заработала на полную мощность, поскольку там, где официальный покупатель только один и где этот покупатель строго штрафует за нарушение закупочной дисциплины, обеспечить соблюдение квот гораздо легче. К тому же управления не допускали на рынок новых закупочных агентов.
В первые послевоенные годы систему квот пришлось отменить ввиду ее непопулярности у представителей влиятельных местных групп и Давления со стороны конкурентов. Однако государственная монополия на закупку экспортной продукции не только сохранилась, но и распространилась на другие британские колонии в Африке, а также на Бирму, причем правительства новых независимых государств, возникших на месте британских колоний, также сохранили эту систему и ее государственный статус, взяв ее под свой контроль.
Официально главной причиной сохранения Великобританией государственной монополии на закупки сельскохозяйственной продукции в колониях была необходимость стабилизации доходов производителей, т.е. их защиты от отрицательных последствий краткосрочных колебаний цен. Среди других причин называли также полезность сохранения структур, созданных во время войны, и их адаптации к задачам мирного времени, а также невозможность вернуть многим тысячам нигде не учтенных мелких производителей значительные товарные излишки, которые управления по торговле уже успели к тому времени накопить.
Последние две причины были просто плохо прикрытыми попытками самих управлений доказать свою нужность и выжить несмотря ни на что, пусть даже в преобразованном виде. В частности, если накопленные управлениями за время войны излишки нельзя вернуть производителям, чье производство и принесло эти излишки, то же самое можно будет сказать и о накоплениях тех организаций, которые станут преемниками управлений военного времени.
Согласно правительственной Белой книге, посвященной организации закупок западноафриканского какао, управления по закупкам какао должны были ежегодно устанавливать для производителей фиксированные сезонные цены, разрывая тем самым всякую связь между колебанием мировых рыночных цен и ценами местных производителей. При высоких мировых ценах управление должно было получать прибыль и за счет этой прибыли поддерживать цены производителей в периоды низких цен, в результате чего цены, по которым реализуют свою продукцию производители, оставались бы стабильными.
В упомянутой Белой книге специально подчеркивалось, что управление по торговле какао не должно использовать свои полномочия для систематической недоплаты производителям и постоянного наращивания резервов. Управления должны были действовать в интересах производителей, как бы по доверенности управляя их накоплениями, и ни в коем случае не должны были заниматься поборами в свою пользу или в пользу стоящего за их спиной государства, превращаясь в своего рода налоговую службу. Аналогичные обещания давались и применительно к управлениям по торговле другими контролируемыми продуктами.
Но все эти громкие обещания и клятвы скоро были нарушены. С самого начала своего существования торговые управления расплачивались с производителям по ценам много ниже рыночных. Уровень налогового бремени, возникавшего в результате проводимой этими управлениями политики, в разное время и для разных культур был разным, но для большинства культур он был крайне высоким. Управления фактически удерживали значительные суммы, причитавшиеся производителям. По некоторым расчетам, получается, что с 1939 по 1961 г. (когда управления по закупкам какао в Гане прекратили публиковать свои годовые отчеты) из чистых доходов от экспорта, составивших 805 млн. ф. ст., примерно 357 млн. (44%) было удержано у производителей.
По всем закупочным управлениям Нигерии соответствующие цифры с 1939 по 1962 г. составили порядка 1096 млн. и 301 млн. ф. ст. соответственно, т.е. удержанная у производителей сумма составила порядка 27% от чистой прибыли. За более поздние годы достоверных данных нет, но практика недоплаты производителям продолжалась, и самые крупные суммы недоплаты были на счету управления в Гане. (В оценку получаемой управлениями сверхприбыли в этих расчетах совершенно справедливо были включены местные налоги и экспортные пошлины, с помощью которых часть этой сверхприбыли откачивалась в государственный бюджет).
В течение многих лет производители, имевшие очень низкие годовые доходы, платили управлениям дань по такой ставке, которая в Великобритании применялась только к лицам с самыми высокими доходами. С другой стороны, люди, чьи доходы намного превышали доходы производителей, прямых налогов часто не платили вообще или платили, но по очень низким ставкам и часто фактически напрямую субсидировались за счет средств торговых управлений.
Бремя этого налогообложения практически целиком ложилось на производителей. Экспорт растительного масла, семян масличных культур и хлопка из Западной Африки составляет очень незначительную часть мировой торговли этой продукцией, поэтому на мировых ценах деятельность торговых управлений не отражается. Но если мы посмотрим на экспорт какао из Нигерии и Золотого Берега (Ганы), то в конце 1930-х годов он составлял около 50-60% мирового экспорта, а к началу 1980-х годов в результате сокращения экспорта из Ганы и расширения поставок из других регионов он сократился до 25—30%.
Нет никакого сомнения, что одной из причин сокращения экспорта какао из Ганы, фактического прекращения новых посадок какао и снижения экспорта пальмовой продукции из Нигерии была именно систематическая недоплата производителям. Какао из Ганы пытались контрабандой вывозить в соседние страны, где цены были выше, но из-за отдаленности ряда основных производящих районов от границ, вооруженной охраны границы и объемности самой культуры больших масштабов это явление не приобрело.
Дороговизна потребительских товаров в какаопроизводящих районах в последние десятилетия также дает основания предполагать, что контрабанда имела довольно ограниченный характер. А из Нигерии контрабанда пальмового масла и пальмовых ядер была просто бесперспективной. Сокращение экспорта явилось результатом действия ряда факторов, самым важным из которых почти наверняка была недоплата производителям.
Превращение торговых управлений в органы налогообложения объясняется двумя группами причин. К первой относится неодинаковая политическая сила управлений и фермеров. Управлениями руководили сначала английские чиновники, а после обретения этими странами независимости — представители африканских политических кругов и администрации. Эти группы были намного влиятельнее и образованнее, чем фермеры, к тому же недоплата производителям отвечала их политическим и личным интересам.
В колониальные времена для английских чиновников было престижно отчитаться перед метрополией о получении большой прибыли. После обретения колониями независимости резервы и доходы торговых управлений превратились в источники финансовой мощи африканских политиков. Действуя через управления, они собирают налоги с производителей и тем самым определяют их уровень жизни. Кроме того, именно они решают, кому выдать лицензии на переработку сельскохозяйственной продукции и на ее закупку, а кому — нет. Эти полномочия стали важным фактором политизации жизни и обострения политических конфликтов в тех странах, где действовали закупочные монопсонии.
Деятельность торговых управлений служит ярким примером той пропасти, которая разделяет городские политические элиты и неорганизованное, малообразованное сельское население. Первые, по существу, контролируют все политические и административные структуры, средства массовой информации и обычно также все ключевые позиции в вооруженных силах. Наличие подобной пропасти вообще характерно для слаборазвитых стран, но в Африке она особенно заметна.
В Западной Африке, в частности в Гане и Южной Нигерии, позиции городских политических элит и их ставленников в вооруженных силах, в правительственных кругах, среди представителей средств массовой информации и бизнеса особенно укрепились в конце колониального правления, когда традиционные племенные вожди лишились всякой власти и влияния.
Вторая причина подобной трансформации управлений по торговле экспортными сельскохозяйственными продуктами заключалась в нечеткости самого понятия стабилизации доходов и господстве крайне упрощенных взглядов на эту проблему.
Деятельность закупочных управлений в Западной Африке послужила поводом для развернутой научной дискуссии по вопросам стабилизации цен и доходов первичных производителей. Начало этой дискуссии положили Бауэр и Пэйш, а итог подвел Хеллайнер. Чтобы стабилизация цен не превращалась в скрытые поборы, Бауэр и Пэйш предложили, чтобы управления устанавливали цены производителей по формуле, которая позволяла бы сглаживать колебания, но не давала бы расчетным ценам слишком далеко отклоняться от основного тренда в динамике рыночных цен, проводя тем самым четкое различие между сглаживанием колебаний и другими целями экономической политики.
На эту статью было много критических откликов, самым серьезным из которых был отклик Фридмена. Он утверждал, что принудительное сглаживание, даже при наличии четкой и ясной формулы, которая не позволяет отклоняться от тренда, не оправдано, поскольку производители всегда могут сами отложить часть своих доходов, полученных в урожайные годы, на черный день. В этой статье Фридмен едва ли не впервые применил свою гипотезу постоянного дохода. Он обратил также внимание на ряд других отрицательных моментов, с которыми связана система принудительного выравнивания.
Впоследствии Бауэр пересмотрел свою позицию, что было сделано отчасти под влиянием Фридмена, а отчасти на том основании, что в развивающихся странах любая система принудительного сглаживания всегда склонна превращаться в инструмент поборов, сколько бы власти ни твердили обратное. Позже Бауэр и Ямеи даже написали статью, в которой они показали, как могла бы действовать модель добровольной стабилизации цен или доходов для мелких производителей сельскохозяйственной продукции.
Кроме того, Бауэр и Пэйш указали также на неопределенность самого понятия «стабилизация». Стабилизация может относиться к текущим ценам, текущим доходам, реальным ценам или реальным доходам. Она может означать установление максимальных или минимальных цен или доходов. Чтобы задача стабилизации приобрела смысловую определенность, необходимо пояснить, на какой период рассчитана стабилизация, т.е. за какой период политика стабилизации должна уравновешивать излишки и дефициты. Необходимо также четко объяснить, какой вариант стабилизации лучше — когда изменения производятся часто, но помалу или редко, но помногу, а также объяснить соотношение между ценами открытого рынка и ценами производителей.
Пока не будет ответов на все эти вопросы, стабилизация остается пустым понятием, который каждый волен толковать, как ему заблагорассудится, в том числе ею можно будет объяснить необходимость любой политики официальной монопсонии. Все эти неоднозначности понятия стабилизации становятся особенно заметны, когда цены обнаруживают долгосрочную тенденцию к росту, как это было с экспортными ценами в Западной Африке после окончания войны: чем выше поднимались цены, тем большие суммы нужны были для сохранения их на данном уровне, так что в такой ситуации какой резерв ни накопи, все равно будет казаться (или всегда можно сделать так, чтобы казалось), что этих денег недостаточно, и на этом основании можно требовать дальнейшего накопления излишков.
Тот факт, что впервые удалось показать всю расплывчатость понятия «стабилизация» и показать все трудности и опасности, которые могут встретиться при попытке осуществления стабилизации цен на практике, был, вероятно, самым ценным результатом долгой научной дискуссии о западноафриканских торговых управлениях.