Существует повсеместно распространенная практика назначения правительственным органом максимальной платы, которую частные домовладельцы могут взимать за жилье. Эта мера вводится в интересах нанимателей жилья. В разделе I обосновывается тот тезис, что контроль над уровнем платы за жилье способен защитить тех, кто уже снимает жилье, но лишь при том условии, что он сопровождается дополнительными правовыми мерами.
Так как эти меры различаются по странам, а в пределах одной страны изменяются во времени, то данный тезис нельзя сформулировать более конкретно, — его можно лишь проиллюстрировать на примерах. Однако при любой правовой системе контроль бессилен как-либо помочь потенциальным нанимателям (за исключением ряда нестандартных ситуаций — например, таких, когда домовладельцы ожидают, что ныне действующие ограничения скоро будут отменены). В разделе II мы выясняем, почему контроль над уровнем платы за жилье приводит к потерям экономической эффективности.
В тех главах учебников экономической теории, где обсуждается проблема контроля над ценами на конкурентных рынках, обычно подчеркивается, что установление максимальной цены бывает действенным лишь тогда, когда установленный потолок оказывается ниже рыночной цены.
Это условие является необходимым, но не достаточным. Предположим, что правительство провело закон, устанавливающий плату за аренду жилья определенного типа, но не дополнило его никакими другими правовыми нормами. Если землевладельцы не ожидают дальнейших ужесточений законодательства, то принятие этого закона принесет лишь временные плоды. Нынешние наниматели будут платить законодательно установленную невысокую плату до окончания срока действия текущих договоров.
Когда этот срок истечет, дальнейшие действия домовладельцев будут зависеть от других положений закона — например, от того, распространяется ли контроль на все договоры об аренде жилья данного типа или только на те, которые заключены на момент введения контроля. Если под контроль подпадает только плата нынешних нанимателей, то по истечении текущих договоров им, видимо, будут предложены новые условия аренды по [более высокой] рыночной ставке.
В противном случае перед домовладельцами открывается целый ряд возможностей, в том числе продажа жилья в собственность нынешнему нанимателю, что лишает действенности введенный контроль над арендной платой. Этих примеров достаточно, чтобы показать, что само по себе установление потолка арендной платы ниже равновесного рыночного уровня не может гарантировать действенного контроля над ней. Чтобы обеспечить такой контроль, требуются дополнительные меры.
Самой очевидной и распространенной из таких мер является введение наряду с потолком ренты права гарантированного пользования, т.е. предоставление нанимателю права пользоваться подпадающим под контроль жильем на протяжении всего срока действия введенных ограничений при условии исправного внесения максимально разрешенной арендной платы. (Впрочем, продолжительность действия ограничений всегда трудно предсказать по политическим причинам.)
Гарантированное пользование представляет собой неявную форму рационирования — оно обессмысливает и делает юридически недействительными все сроки окончания ранее заключенных договоров аренды. Если единственная цель контроля над уровнем арендной платы заключается в защите нынешних нанимателей, то эта мера, дополненная эффективной защитой от всевозможных вымогательств, оказывается достаточной, чтобы защитить их интересы за счет домовладельцев.
Однако иногда законодательство о контроле над уровнем арендной платы гарантирует пользование жильем и новым нанимателям (как, например, в британском Законе об арендной плате за жилье 1965 г.). В таком случае контроль оказывается не просто чрезвычайной мерой, но и «долгосрочной политикой в отношении рынка частного арендуемого жилья». К каким же еще последствиям, кроме только что описанных, приводит такая политика?
Ответить на такой вопрос нельзя без дополнительной информации о законодательных нормах — в частности, о том, имеют ли домовладельцы право взимать с новых нанимателей отдельную плату (задаток) при заключении договора аренды. Если задатки разрешены, то контроль над уровнем арендной платы не исключает сдачи жилья новым нанимателям по равновесным рыночным ценам (предполагается, что домовладельцы не ожидают ужесточения закона, которое будет иметь «обратную силу», — например, потребуется вернуть ранее полученные задатки). Будут ли в этом случае общие арендные платежи такими же, как и в отсутствие контроля?
В литературе встречается мнение, что общие платежи будут одинаковыми в обоих случаях, так как величина задатков будет стремиться к «текущей дисконтированной стоимости разности между равновесной рыночной арендной платой и ее законодательно установленным уровнем на протяжении всего периода действия ограничений». Однако такое утверждение, по-видимому, игнорирует два различия между этими случаями.
Во-первых, потенциальным нанимателям будет нелегко получить кредит для выплаты задатков: ведь договор аренды — «плохое» обеспечение, а если бы кредит предоставлял сам домовладелец, то он не смог бы [на законных основаниях] выселить нанимателя за неуплату долга.
Во-вторых, при любой величине задатка как издержки нанимателя, так и выгода домовладельца будут тем меньше, чем больше срок аренды. В условиях гарантированного пользования ни одно соглашение о сроках проживания не может быть реализовано. При этих условиях домовладельцы легко поймут, что у нанимателей появляется стимул искать жилье якобы на короткий период времени с тем, чтобы в действительности остаться надолго. Наниматели также будут знать, что если им захочется съехать раньше изначально оговоренного срока, то им не избежать неприятных переговоров с домовладельцами.
Эти стратегические соображения подсказывают, что в условиях контроля часть взаимовыгодных сделок окажется блокированной, и конечный результат будет не таким, как в той ситуации, когда продолжительность аренды является предметом открытых переговоров. Утверждалось также, что «писаный закон бессилен что-либо сделать с практикой требования задатков, которую легко скрыть», однако и это общее утверждение не может быть признано истинным без всяких доказательств.
Статутное право Великобритании (сведенное в Законе о ренте в 1977 г., раздел 126), по всей видимости, положило конец практике выдачи задатков при аренде жилья. Ведь если исходить из того, что, несмотря на введенный запрет, практика задатков сохранилась и рынок функционировал по-прежнему, то трудно объяснить наблюдавшееся тогда сокращение предложения жилья.
Итак, в отсутствие задатков домовладельцы не захотят заключать новые договоры на сдачу в аренду жилья, подпадающего под контроль. Учебники экономической теории не подчеркивают различного воздействия контроля над арендной платой на нынешних и потенциальных нанимателей, упуская тем самым из виду необходимый элемент, без которого нельзя объяснить сокращение предложения нового арендуемого жилья. Этот элемент — правовой статус гарантированного пользования для лиц, нанимающих жилье в соответствии с законом.
К примеру, законодательство, действовавшее в Великобритании в 1965-1980 гг., стимулировало существенное увеличение числа действительных и потенциальных нанимателей жилья. По тогдашним законам новый арендатор, сам пожелавший платить более высокую, чем разрешало законодательство, арендную плату и добровольно отказаться от права гарантированного пользования, не мог предоставить домовладельцу никакой юридически закрепленной гарантии выполнения этих обещаний, так как закон давал нанимателям юридически неотчуждаемую защиту.
В этих условиях домовладелец, сдавший жилье в аренду, должен был полагаться исключительно на устное обещание арендатора. Если к тому же правовая защита новых и старых нанимателей одинакова (как это было в Великобритании), то в общем случае потенциальные арендаторы просто не найдут себе жилья. Отмечалось, что «если бы долгосрочной целью жилищной политики было устранение частных домовладельцев как таковых, то следует признать, что на этом пути Великобритания достигла замечательных успехов».
Кроме того, не следует забывать о том, что все люди смертны, и это в полной мере относится как к нынешним нанимателям, так и к наследникам их прав на аренду. Когда дома наконец освободятся, домовладельцы не будут искать новых жильцов, а скорее используют их как- то иначе — например, будут жить в них сами. Поэтому в долгосрочной перспективе (которая в данном случае и вправду может оказаться весьма длительной) жилье, подпадающее под контроль над уровнем арендной платы, станет исчезать с рынка. Как видим, такой контроль скорее наносит ущерб потенциальным нанимателям, чем защищает их интересы.
Следует также упомянуть о соображениях справедливости и о конституционной правомочности подобных мер контроля над уровнем арендной платы. Крайне маловероятно, что перераспределение богатства, вызванное контролем над уровнем ренты, соответствовало бы хоть какому-то разумному критерию справедливости. Кроме того, такое перераспределение никак не отражается в государственном бюджете и не рассматривается в явном виде законодателями.
Помимо перераспределительных эффектов, о которых говорилось в разделе I, контроль над уровнем арендной платы сказывается и на эффективности экономической деятельности. Одно из подобных следствий вытекает из сказанного в предыдущем разделе — жилье становится недоступным для новых нанимателей, которые сняли бы его, если бы уровень арендной платы не контролировался.
Величина таких потерь благосостояния зависит от того, найдутся ли у подпадающего под контроль жилья близкие заменители, остающиеся вне сферы контроля, — а это, в свою очередь, определяется тем, какие типы жилья подпадают под ограничения. К примеру, в Великобритании с 1965 до 1974 г. контроль над уровнем арендной платы с полными гарантиями пользования распространялся только на немеблированное жилье, и поэтому обставленные дома и квартиры оставались доступными для новых нанимателей. В 1974 г. эта законодательная защита была распространена и на арендаторов меблированного жилья, что привело к вполне предсказуемому результату. Естественно предположить, что и потери благосостояния в результате увеличились.
Другие нарушения эффективности, которые принято относить на счет контроля над уровнем арендной платы, можно без остатка разделить на два типа. Одни из них связаны с неэффективной аллокацией имеющегося жилья, классическим примером которой могут служить нежелание «прижившихся» нанимателей освобождать квартиру и излишки жилой площади, приходящейся на одного арендатора; другие связаны с плохим содержанием жилого фонда, включая реконструкцию домов.
Хотя существование этих явлений уже давно приписывается контролю над уровнем арендной платы, лишь в последнее время в экономической науке утвердились концепции, позволяющие объяснить их причины. Эти концепции связывают законотворчество (например, контроль над уровнем арендной платы) с порожденными им изменениями в правах собственности и трансакционных издержках.
В разделе I мы уже видели, что установление контроля над уровнем арендной платы, по сути, означает введение налога на капитал для нынешних арендодателей и предоставление субсидии тем, кто в настоящее время снимает жилье. Почему же такое неожиданное благодеяние, снизошедшее на нанимателей, приводит к вышеупомянутым потерям эффективности; почему оно должно препятствовать полной реализации всех потенциальных выгод от будущих сделок?
К примеру, было подсчитано, что потери домовладельцев Нью-Йорка вследствие введения контроля над уровнем арендной платы в 2 раза превысили выгоды, полученные нанимателями жилья. Но что же помешало устранить такое проявление неэффективности? Казалось бы, нынешние наниматели вполне могли сдать квартиры в субаренду тем желающим, которые готовы платить за них больше, или, на худой конец, за некоторую плату договориться с домовладельцами об освобождении занимаемого жилья, с тем, чтобы последние могли использовать его с большей выгодой?
Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо понять, какие стимулы для потенциальных участников подобных сделок создает контроль над уровнем арендной платы, дополненный правом гарантированного пользования. А для этого, в свою очередь, надо рассмотреть конкретные правовые нормы, содержащиеся в законодательстве.
На первый взгляд непонятно, почему контроль над уровнем арендной платы должен мешать перераспределению арендуемого жилья от нынешних к потенциальным нанимателям, если последние готовы заплатить первым определенную премию. Механизм такой передачи уже был рассмотрен в разделе I. Однако для этого нужно, чтобы закон разрешал нынешним нанимателям принять предложенные им деньги, — к примеру, в Великобритании это отнюдь не так.
С другой стороны, предполагается, что нынешние наниматели имеют право сдать снимаемое жилье в субаренду без согласия домовладельца, а это условие также редко соблюдается на практике. Если же такое согласие требуется, то дележ полученных премий между домовладельцами и нанимателями не зависит от рыночных условий, а определяется в ходе двустороннего торга, что увеличивает издержки достижения соглашения, устраивающего всех.
Можно заметить, что с точки зрения эффективности как таковой было бы желательно, чтобы домовладельцы не имели права отказать нанимателям в сдаче жилья в субаренду более выгодным арендаторам, — при том, разумеется, что сами нынешние наниматели имеют право принять предложенные премии.
Освобождение жилья нынешними нанимателями ничуть не уменьшит издержек торга между ними и домовладельцами. Будет ли наблюдаться систематическое смещение в использовании жилья? Это зависит от того, как правовые нормы влияют на те составные элементы трансакционных издержек, которые не входят в издержки торга. Рассмотрим такой пример: если гарантированное пользование является юридически неотчуждаемым правом нанимателя, то домовладелец не может составить контракт, обязывающий того за некоторую компенсацию освободить помещение.
Напротив, если домовладелец захочет продать жилье в собственность нанимателю, то в этой сделке не будет ничего необычного. Однако ничто не мешает домовладельцам предложить нанимателям вознаграждение за то, что те освободят жилье, с тем, чтобы выплату этого вознаграждения произвел его будущий пользователь и только после того, как нынешний наниматель освободит помещение. Все эти соображения не подводят ни к каким общим выводам: по-видимому, будущее использование жилья будет зависеть от конкретных обстоятельств.
Обращаясь к неэффективности второго типа, также уместно задаться вопросом: почему контроль над уровнем арендной платы вообще должен ее порождать? Когда речь заходит о неоптимальном содержании жилья, то в ответ часто можно услышать, что домовладельцы «не могут себе позволить» в должном состоянии поддерживать собственность, арендная плата с которой находится под контролем. Однако такой ответ не может считаться удовлетворительным.
Подобающее объяснение состоит в том, что домовладельцы, безусловно, лишаются всяких стимулов содержать свою собственность в лучшем состоянии, чем то, за которое наниматель только-только согласен заплатить арендную плату на контролируемом уровне. На самом деле домовладелец вполне может быть заинтересован в том, чтобы его собственность приходила в упадок и разрушалась до тех пор, пока наниматель не съедет по сшей юле, что даст хозяину возможность продать дом тому, кто будет жить в нем сам. Доведение дома до такого состояния, конечно, может быть запрещено законодательно.
Однако это не объясняет, почему наниматели не могут взять поддержание дома в надлежащем состоянии на себя, — ведь естественно предположить, что это должно повысить их благосостояние. Тут снова следует вспомнить тот факт, что в условиях контроля над уровнем арендной платы и гарантированного пользования права собственности как нанимателей, так и домовладельцев специфицированы менее четко, чем в отсутствие таких ограничений.
Поэтому инвестиции нанимателей в благоустройство дома оказываются более рискованными, чем аналогичные инвестиции домовладельцев при отсутствии контроля. Отсюда вытекает, что этот контроль способен даже ухудшить благосостояние нынешних нанимателей.
Наконец, рассмотрим проблему перестройки здания. Если закон обязывает домовладельцев предоставлять нанимателям жилье не хуже установленного властями стандарта, то в принципе может случиться так, что домовладельцы сочтут перестройку дома более выгодной, чем его ремонт. Однако на практике этого, по всей видимости, не происходит — домовладельцы перестраивают дома в тех случаях, когда это позволяет вывести их из-под контроля над уровнем арендной платы.
Способны ли юридические нормы, содержащиеся в соответствующем законодательстве, воздействовать на решения домовладельцев о перестройке зданий? Рассмотрим лишь две из таких возможных норм: а) если домовладелец может доказать, что он должен перестраивать здание, то он имеет право выселить нанимателей, арендные платежи которых подпадают под контроль, безо всякой компенсации (такая норма на протяжении некоторого времени действовала в Гонконге); б) домовладелец не вправе выселить нанимателей для перестройки здания, не предложив им «равноценного по качеству» жилища (такими правами с 1965 г. пользовались наниматели жилья в Великобритании). Казалось бы, очевидно, что в условиях действия нормы а) перестройки здания не просто будут происходить чаще, чем в условиях нормы б), но и окажутся избыточными.
К такому заключению подталкивает то соображение, что в первом случае частная выгода домовладельца превышает общественную, так как частная выгода включает отмену перераспределения благосостояния в пользу нанимателя, осуществляется в рамках контроля над уровнем арендной платы. Правда, такой вывод не вполне обоснован, поскольку он не учитывает стимулов нанимателя к подкупу домовладельца, с тем чтобы тот не перестраивал здание без необходимости.
Тем не менее, даже с учетом этого обстоятельства первоначальный вывод, пусть и не полностью обоснованный, все же не теряет значения. Ведь с учетом издержек двусторонних торгов с нанимателями частная выгода домовладельцев от перестройки зданий все равно, вероятно, превысит общественную. Напротив, условия б), видимо, приводят к обратным последствиям, так как на домовладельцев, кроме всего прочего, возлагаются издержки определения «равноценности» качества нового жилья.