Термин «вытеснение» используется применительно к любым неприятностям, которые могут произойти при попытках государства оказать воздействие на объем производства через фискальную политику, предполагающую рост государственного долга. Если раньше под этим термином подразумевалось в основном изменение угла наклона кривой LM, отражающей равновесный уровень дохода и процента на рынке денег, то сейчас он используется применительно к любым причинам, в силу которых фискальная политика как инструмент стимулирования производства становится малоэффективной или даже приводит к отрицательному влиянию на объем производства.
Прямое «Вытеснение» и рикардианская теорема эквивалентности. Во-первых, необходимо выяснить, может ли вообще фискальная политика государства оказать влияние на уровень расходов.
Изменения в структуре налогообложения, не влияющие на структуру государственных расходов, не изменяют межвременного бюджетного ограничения частного сектора и поэтому могут практически не отразиться на расходах частного сектора. Впрочем, это утверждение об эквивалентности государственного долга и налогов в качестве источника финансирования государственных расходов, известное как «рикардианская теорема эквивалентности», верно лишь в том случае, если налоги трактуются как единовременные платежи.
Некоторые меры налоговой политики, дающие сильный эффект межвременного замещения, например предоставление налоговых льгот при инвестициях, сильнее влияют на расходы частного сектора, если они введены в качестве временной меры; но для большинства налогов, в частности подоходного, изменения в их межвременной структуре если и сказываются на структуре расходов, то лишь незначительно. Рикардианская эквивалентность эмпирически не подтверждена, и справедливость этого утверждения, безусловно, зависит от конкретных обстоятельств.
Так, изменение межвременного распределения налогообложения имущества, скажем жилья или акций предприятий, оставляющее дисконтированную сумму этих налогов без изменений, практически никак не отразится на рыночной стоимости соответствующих активов, а следовательно, не скажется и на расходах частного сектора; явно временное повышение подоходного налога, скорее всего, тоже никак не отразится на расходах, а вот ожидание длительного увеличения бюджетного дефицита может побудить налогоплательщиков проигнорировать предстоящий в конечном счете рост налоговых обязательств. Конкретные примеры, такие, как последствия введения в США в 1968 г. временной налоговой надбавки, позволяют в лучшем случае говорить лишь о частичном компенсирующем сокращении расходов частного сектора в ответ на эту меру.
Изменения в структуре государственных расходов оказывают реальное воздействие на расходы частного сектора, но и здесь могут возникнуть различные формы прямого вытеснения. Замещение частных расходов государственными может быть совершенным или несовершенным, так что рост государственных расходов может непосредственно приводить к сокращению расходов населения или предприятий в том же или меньшем объеме. Даже если возросшие государственные расходы идут на производство общественных благ, последствия такого роста будут зависеть от того, как к нему относится частный сектор — как к необратимому или временному явлению.
Если рост носит необратимый (долгосрочный) характер и финансируется за счет необратимого увеличения налогов, то в первом приближении произойдет зеркальное уменьшение частных расходов, так что совокупный объем расходов останется без изменения. Если имело место временное повышение государственных расходов, связанное с временным повышением налогов, то объем расходов частного сектора тоже уменьшится, но не в той же мере, в какой выросли расходы государственного сектора, так что совокупные расходы повысятся.
Не следует, таким образом, ожидать, что всякое изменение налогообложения или государственных расходов приводит к точно такому же изменению совокупного спроса. Если подвести итог вышесказанному, то он может быть таким: гарантированный рост совокупного спроса можно получить только в результате длительного сокращения подоходных налогов, налоговых мер, дающих сильный эффект межвременного замещения, или в результате временного увеличения государственных расходов. Ниже мы остановимся на каждой из этих форм фискального стимулирования экономического роста подробнее.
«Вытеснение» в условиях полной занятости. Не всякое увеличение совокупного спроса приводит к росту производства. Ясно, например, что никакого роста не произойдет, если в экономике и так уже достигнута полная занятость. Хотя анализ последствий фискальной политики в условиях полной занятости особого эмпирического интереса не представляет — если, конечно, речь не идет о функционировании экономики в условиях военного времени, — для наших последующих рассуждений он необходим.
Если предложение труда неэластично, то объем производства не изменится и любое увеличение совокупного спроса приводит к повышению процентных ставок при неизменном выпуске. Если вырастут государственные расходы, расходы частного сектора должны будут сократиться; если сократятся подоходные налоги, то расходы частного сектора в конечном счете останутся на прежнем уровне, но структура их изменится за счет уменьшения удельного веса компонентов, чувствительных к изменению процентных ставок. В той мере, в какой предложение труда эластично, межвременное замещение капитала трудом в ответ на краткосрочное повышение процента может привести к временному росту производства и занятости.
Но это только начало. Спустя некоторое время изменения капитала и государственного долга будут оказывать дальнейшее воздействие на выпуск. Сокращение капиталовложений в ответ на рост процентных ставок приведет к сокращению накопления капитала и падению производства, к уменьшению предложения на рынке товаров. Если фискальная политика стимулирования роста поддерживается за счет постоянного бюджетного дефицита, рост спроса со стороны государства на кредитном рынке приводит к дальнейшему росту богатства и расходов частного сектора при данных ставках процента, что ведет к еще большему повышению ставок процента и ускоряет падение накопления капитала.
Насколько сильным может быть отрицательный эффект роста государственной задолженности на накопление капитала? Одним из ключевых звеньев этого механизма является влияние государственного долга на процентные ставки, однако эмпирические данные о разных странах и по США за последние два века свидетельствуют о том, что между этими двумя показателями едва ли существует сколько-нибудь ощутимая связь.
Если мы сделаем поправку на существование неопределенности и введем предположение о том, что вложения в государственный долг и капитал имеют разную отдачу, история станет еще более интересной. В зависимости от того, как связаны между собой частное богатство и государственная задолженность, с одной стороны, и частное богатство и капитал, с другой, повышение удельного веса государственных облигаций в структуре инвестиционного портфеля может либо увеличить, либо понизить норму дохода на капитал.
Можно, таким образом, предположить, что, хотя увеличение уровня задолженности повышает общий уровень процентных ставок, рост удельного веса вложений в государственные ценные бумаги в структуре инвестиций снижает требуемую норму дохода на капитал относительно ставки процента по государственным облигациям; если это так, то постоянное увеличение государственного долга может оказать небольшое чистое воздействие на требуемую норму дохода на капитал и на накопление капитала. Однако теоретические аргументы и эмпирические данные говорят о том, что влияние структуры инвестиционного портфеля, по всей вероятности, невелико и им можно пренебречь.
Может быть и хуже: фискальная программа может провалиться. Если государство реализует фискальную программу, в рамках которой рост государственного долга временно опережает рост процента, причин для беспокойства нет. Причины для беспокойства появляются тогда, когда возникает ненулевая вероятность того, что даже при самых оптимистических предположениях долг будет постоянно расти быстрее, чем ставка процента.
В этом случае государству, чтобы заплатить процент по уже имеющимся долгам, придется делать все новые и новые долги. Чем это может кончиться, будет зависеть от конкретных обстоятельств. Например, держатели облигаций могут почувствовать, что государство собирается отказаться платить по долгам, и потребовать, чтобы оно увеличило премию за риск, в результате чего дефицит и государственная задолженность начнут расти еще быстрее. Если им покажется, что ради погашения своих долгов государство может отпустить инфляцию, они потребуют повышения номинальной ставки процента и введения премий за инфляционный риск на все долговые инструменты, погашаемые по номиналу, независимо от того, кто их выпустил — государство или частный сектор.
В любом случае неопределенность на финансовых рынках возрастет и это приведет к дальнейшему сокращению производства и богатства. Как свидетельствует исторический опыт, участники рынка слишком поздно начинают понимать, что уровень дефицита и долга достиг опасных размеров. В Англии в XIX в. отношение задолженности к ВНП приблизилось к 200% без всяких неприятных последствий. И сегодня среди европейских стран есть такие, у которых отношение госдолга к ВНП превышает 100%, а они все равно идут на высокий дефицит бюджета, и пока никаких признаков того, что кто-то потребует у них введения премии за риск по государственным облигациям, не наблюдается. Так что на самом деле проблем в связи с необеспеченностью долга почти не возникает.
Но если даже исключить этот самый пессимистический сценарий, мы, несомненно, должны признать, что попытка экспансии с помощью фискальной политики способна оказать отрицательное влияние на производство в условиях полной занятости. Вопрос, однако, в том, может ли она привести к аналогичным отрицательным последствиям в том случае, если проводится в целях снижения безработицы, поскольку, по идее, именно для этого к ней чаще всего и прибегают.
«Вытеснение» при неполной занятости. Исторически вопрос об эффекте вытеснения впервые возник в связи с моделью IS—LM в постоянных ценах. В этой модели фискальная политика приводит к росту совокупного спроса и производства. Процентные ставки растут, но происходит это уже не из-за полной занятости, как раньше, а из-за повышения спроса на деньги в связи с ростом производства.
Таким образом, чем ниже эластичность спроса на деньги по процентной ставке, тем меньше будет фискальный мультипликатор. Фискальная экспансия вытесняет те компоненты частных расходов, которые чувствительны к изменению процента, но в отношении производства эффект мультипликатора будет положительным. Поскольку растут и выпуск, и процентные ставки, вполне возможно, что одновременно будут расти и инвестиции, и потребление.
Посмотрим теперь, что произойдет, если включить в модель динамику, ожидания и т.д. Не может ли случиться так, что вместо положительного влияния произойдет полное «вытеснение» или даже эффект мультипликатора станет отрицательным?
На самом деле, нулевые или отрицательные значения мультипликатора можно получить и на статической модели IS-LM. Скажем, если спрос на деньги со стороны частных лиц выше, чем со стороны государства, и в результате финансовой экспансии происходит перераспределение дохода от государства к частным лицам. Хотя случай этот кажется довольно надуманным, он вполне допустим, если речь идет о небольшой стране с открытой экономикой, где возможен свободный перелив капиталов и действует гибкий валютный курс, как это предполагается в модели Манделла — Флеминга.
В этом случае, если ставка процента задается извне и количество денег в обращении неизменно, объем выпуска определяется спросом на деньги; если бы государство решилось на фискальную экспансию, это привело бы только к повышению валютного курса, в результате чего произошло бы вытеснение компонентов частных расходов, чувствительных к валютному курсу, и никакого роста производства не было бы. Таким образом, мультипликатор государственных расходов в этом случае будет равен нулю.
Если включить в модель динамические эффекты, появляются и другие каналы, через которые может происходить вытеснение. Анализ этих динамических эффектов с учетом динамики накопления долга первоначально проводился исходя из допущения о том, что цены неизменны и объем выпуска определяется спросом. В этом случае по мере накопления долга растут также богатство и расходы частного сектора, в результате чего долгосрочное воздействие фискальной политики на выпуск оказывается даже более сильным, чем краткосрочное.
Но допущение о неизменности цен в условиях, когда продолжается накопление долга и капитала, разумеется, нереалистично. Если позволить ценам реагировать на это накопление, воздействие фискальной политики становится более сложным и вероятность вытеснения возрастает. Причина в том, что вновь возникает ряд эффектов, которые мы наблюдали при полной занятости.
Если фискальная экспансия государства продолжается даже после того, как в экономике достигнута полная занятость, рост процента вновь начинает оказывать такое же тормозящее влияние на накопление капитала и рост выпуска, которое характерно для условий полной занятости. Это произойдет даже в том случае, если дефицит исчезнет еще до того, как экономика достигнет полной занятости: в экономике останется высокий уровень задолженности, и неизбежно будет наблюдаться относительно высокий процент и относительно низкий уровень накопления капитала. Фискальная экспансия позволяет быстрее вернуться к полной занятости, но за счет более низкого уровня выпуска при полной занятости.
Ожидания подобных эффектов, свойственных условиям полной занятости, по всей видимости, будут уже заранее сказываться на эффективности фискальной политики, модифицируя ее воздействие еще до того, как в экономике будет достигнута полная занятость. Столкнувшись с ростом бюджетного дефицита, экономические субъекты начинают действовать, исходя не только из ожиданий скорого возврата к полной занятости, но и из скорого повышения процентных ставок. В зависимости от силы этих двух эффектов мультипликатор фискальной экспансии тоже может быть больше или меньше, чем в простой модели IS—LM. Если доминирует эффект ставки процента, воздействие фискальной политики на объем производства может быть незначительным.
Недавний опыт США привлек внимание к другому тормозящему эффекту ожиданий, связанному, впрочем, с теми, о которых речь шла выше, — эффекту ожидания будущего бюджетного дефицита. Ожидание дефицита ведет к ожиданию грядущего повышения процентных ставок, увеличения объема производства, а если речь идет о странах с открытой экономикой, то и повышения валютного курса.
Это, в свою очередь, приводит к росту ставок процента по долгосрочному кредиту и немедленному повышению валютного курса. Если доминируют эффекты ставок процента и валютного курса, ожидание дефицита приведет к уменьшению совокупного спроса и вызовет спад. Подобный отрицательный эффект мультипликатора, однако, имеет временный характер и исчезает, как только фискальная экспансия из ожидаемой превращается в реальную.
И наконец, свою роль вновь может сыграть эффект доверия. Фискальные программы, которые в конечном счете грозят банкротством государства, его отказом от уплаты долга или монетизацией долга, могут привнести достаточно сильную дополнительную неопределенность, чтобы уменьшить фискальный мультипликатор или изменить его знак на противоположный. Но чтобы события пошли по такому пути, требуется очень мощная фискальная экспансия, намного превосходящая ту, которая обычно требуется для достижения полной занятости.
Следует ли из всего вышеизложенного, что фискальная экспансия как инструмент макроэкономического регулирования ненадежна, что ее использование может оказать лишь незначительное, а то и отрицательное влияние на выпуск?
Разумеется, нет. Действительно, даже при самых благоприятных обстоятельствах фискальная экспансия может привести к частичному вытеснению некоторых компонентов частных расходов, но она, безусловно, может помочь вывести экономику к состоянию полной занятости.
Эквивалентность, по Рикардо, и эффект прямого вытеснения предупреждают нас о том, что не всякое снижение налогового бремени или увеличение расходов приводит к увеличению совокупного спроса, однако краткосрочный рост расходов или необратимое снижение подоходного налога такой эффект, несомненно, имеют.
Эффект полного вытеснения при неполной занятости, наподобие того, который был получен Манделлом и Флемингом, должен служить напоминанием о том, что необходимо соблюдать правильные пропорции между фискальными и кредитно-денежными формами экономического регулирования. Во всяком случае, удовлетворение возросшего спроса на деньги путем увеличения денежной массы позволяет преодолеть нулевой или отрицательный мультипликационный эффект фискальной экспансии.
То, что в условиях неполной занятости фискальная экспансия отрицательно сказывается на накоплении капитала и производстве, а чрезмерное государственное заимствование может породить кризис доверия, должно служить напоминанием о том, что фискальную экспансию не следует понимать как такую политику, при которой происходит постоянный рост задолженности по отношению к ВНП, не прекращающийся даже тогда, когда в экономике достигается полная занятость.
В этом заключается одна из трудностей фискальной экспансии: если она проводится через снижение налогов, это снижение должно быть ориентировано на достаточно длительный период, чтобы оно сумело повлиять на расходы частного сектора, но при этом оно не должно быть рассчитано на период настолько долгий, чтобы породить ожидания неконтролируемого роста дефицита.
Впрочем, и при таких ограничениях для маневра остается еще достаточно места. Некоторые меры налоговой политики, например налоговые скидки при инвестициях, лучше всего работают тогда, когда они вводятся временно. Исторический опыт показывает, что коридор безопасности, за пределами которого обслуживание долгов порождает новые долги и наступает кризис, достаточно широк.