После трех с лишним десятилетий результаты планирования развития в странах Третьего мира обескураживают. Осуществив исчерпывающее исследование раннего опыта планирования развития в 55 странах, ученый Альберт Уотерстон заключает:
Изучение послевоенной истории планирования показывает, что с выполнением планов развития больше было провалов, чем успехов. Громадному большинству стран не удалось, исключая короткие временные отрезки, добиться реализации даже весьма скромных плановых заданий по доходу и производству. Еще больше беспокоит то, что с продолжением планирования ситуация, похоже, не улучшается, а ухудшается.
В обзорной статье по политике развития за послевоенные десятилетия Дерек Т. Хиили в аналогичном духе заключает, что результаты планируемого развития «для тех, кто верил, что планирование является единственным выходом, удручающе разочаровывающие». Широкое неприятие централизованного планирования, которое обусловлено его скромными результатами, имело ряд практических последствий. Важнейшие из них: переход многих развивающихся стран к экономической системе, ориентированной на более свободный рынок, и резкий спад в планировании развития.
Что было неверно? Почему ранняя эйфория относительно планирования развития постепенно трансформировалась в разочарование и уныние? Мы можем идентифицировать две взаимосвязанные группы ответов: первая вызвана разрывом между теоретическими экономическими выгодами планирования и практическими результатами, вторая связывается с более фундаментальными дефектами процесса планирования, особенно в части эффективности администрации, политической воли и обеспечения мер по реализации плана.
Теория против практики
Основные экономические аргументы в поддержку планирования, кратко изложенные в этой главе: провалы рынка, разрыв между частными и общественными интересами, мобилизация
ресурсов, координация инвестиций и т. п., — зачастую слабо подкрепляются реальной практикой планирования. Комментируя эти провалы планирования, Киллик замечает:
... сомнительно, чтобы план генерировал более полезные сигналы для будущего, чем это могло бы случиться при его отсутствии; государству, за исключением отдельных вопросов, на практике редко удавалось согласовать частные и общественные интересы, поскольку планы редко обретали статус действительно рабочих документов; они, по-видимому, играли ограниченную роль в мобилизации ресурсов и координации экономической политики.
Что касается провалов рынка и предполагаемой роли государства в сглаживании расхождений между частными и общественными выгодами и издержками, государственная политика во многих развивающихся странах, как показывает опыт, скорее способствовала обострению, чем сглаживанию этих различий. В нескольких главах внимание фокусировалось на этих проблемах, но чтобы прояснить суть дела, полезно еще раз обратиться к четырем основным сферам, где разрыв между частными и общественными оценками велик и где государственная политика чаще способствует углублению этого разрыва, нежели сглаживанию.
Цены факторов производства, выбор технологии и создание рабочих мест
Предполагаемый конфликт между двумя основными целями планирования — ускорением промышленного роста и увеличением занятости — обычно решается в интересах экономического роста в ущерб наращиванию занятости. Как видно, такой конфликт не был бы неизбежным, если бы государственная политика лучше адаптировалась к регулирующим сигналам факторных цен, которые отражают реальную дефицитность ресурсов в развивающемся обществе. Однако политика повышения ставок зарплаты сверх теневой цены труда или стоимости, определяемой дефицитностью, которая проводится посредством законов о минимуме зарплаты, увязывания зарплаты с образованием и установления должностных окладов служащим высокого ранга на основе международных стандартов, все больше отклоняет эти ценовые сигналы от реальной общественной стоимости.
Мы также видели, что аналогичным образом амортизация инвестиций, налоговые льготы, завышенные обменные курсы, низкий уровень эффективной защиты, квоты и рационирование кредитов с низкими процентными ставками ведут в своей совокупности к существенному занижению цены капитала по сравнению с его дефицитностью и общественной стоимостью.
В конечном счете эти перекосы в факторных ценах побуждают частные и государственные предприятия использовать более капиталоемкие методы производства, чем это имело бы место при проведении государством корректирующей ценовой политики. Короче говоря, частная оценка выгод и издержек нередко предписывает более капиталоемкие методы производства, хотя реальная общественная стоимость требует более трудоемких технологий.
Это отклонение частных оценок от общественных входит в число основных причин медленного роста возможностей занятости. Среди мифов о возможностях планирования долгие годы центральное место занимает вера в форсированную индустриализацию. Вопреки ожиданиям наиболее шумливых сторонников планирования, его воздействие на распределение ресурсов в большинстве развивающихся стран оказалось далеко не благотворным. Сторонники планирования могут, вероятно, утверждать, что их аргументы не потеряли силу. Проблема, мол, в плохом планировании, а не в самом факте планирования.
Дисбалансы между деревней и городом и миграция
Вторая важная область расхождений между частными и общественными оценками, где экономическая политика развивающихся стран до недавнего времени представлялась противоречащей интересам общества, относится к широко распространенному феномену миграции из сельской местности в города. Как показано, государственная политика, которая отдает очевидное предпочтение городскому развитию (о чем свидетельствует огромный разрыв в доходах города и деревни, диспаритет формируемых там экономических возможностей), послужила причиной массовой миграции из сельской местности в поисках хотя и ограниченных, но хорошо оплачиваемых рабочих мест в городе. С ростом городской безработицы и стагнацией сельского хозяйства продолжающийся мощный поток сельских мигрантов представляет чистую потерю для общества, вызывая падение сельскохозяйственного производства и повышая общие издержки на благоустройство новых горожан.
Спрос на образование и проблема занятости
Мы выяснили, что во многих развивающихся странах экономические сигналы и стимулы способствовали завышению индивидуальных оценок выгодности образования до такой степени, что спрос на длительное школьное обучение намного превзошел его общественную отдачу. Надежда на получение дефицитных высокооплачиваемых должностей в зависимости от уровня образования, а также государственное субсидирование индивидуальных расходов на обучение, особенно в высших учебных заведениях, привели к тому, что общественная отдача на инвестиции в продление сроков обучения стала менее эффективной, чем альтернативные затраты, например, на рост занятости в производстве.
Но пока индивидуальные оценки выгод-издержек показывают высокую отдачу и отсутствует эффективная политика, способная подавать сигналы в соответствии с общественными потребностями, правительства развивающихся стран будут и впредь испытывать чрезвычайно сильное давление общества, направленное на расширение школьного образования всех ступеней.
Структура экономики
Еще одним примером неверной реакции планов и государства на сигналы и стимулы, не отвечающие интересам общества, может служить ставка на импортзамещение. В гл. 14 показано, что ценовая политика в широком смысле этого слова (особые налоговые льготы для иностранных инвесторов, завышенный обменный курс, высокий уровень эффективных тарифов, снижающий стоимость импорта инвестиционных и промежуточных товаров, квоты, субсидирование процентных ставок, распределение кредитов новым отраслям промышленности и т.п.) и система бюрократических процедур по выдаче промышленных лицензий создают искусственные стимулы для развития импортзамещающей промышленности.
Но мы также знаем, что итоги импортзамещения, особенно в Латинской Америке, не соответствуют плановым ожиданиям относительно создания эффективной промышленности с низкими издержками производства. Кроме того, односторонний упор на городскую промышленность, наряду с попытками посредством искаженных экономических сигналов и стимулов повысить прибыльность частной промышленности, во многом способствовал стагнации сельского хозяйства.