Страны-доноры предоставляют помощь, руководствуясь собственными политическими, стратегическими и экономическими интересами. В некоторых случаях помощь развитию может оказываться по моральным и гуманитарным соображениям (например, продовольственная помощь пострадавшим от стихийных бедствий). Однако не существует исторических прецедентов, которые позволили бы нам говорить о том, что в течение длительного периода страны-доноры оказывают помощь, не ожидая при этом взамен для себя никаких выгод (политических, экономических, военных и т.п.). Поэтому мы можем разделить причины предоставления помощи на две различные, однако часто взаимозависимые, группы: политическую и экономическую.
Политические мотивы
Можно смело сказать, что при принятии странами-донорами решения о предоставлении помощи превалируют политические соображения, особенно это характерно для США, являющихся ведущим донором. С самого начала, когда в рамках плана Маршалла в конце 40-х гг. США оказывали помощь в восстановлении пострадавшей от военных действий экономики стран Западной Европы, они рассматривали иностранную помощь как средство ограничения международного распространения коммунизма.
Когда в середине 50-х годов центр тяжести в холодной войне переместился из Европы в страны Третьего мира, политика сдерживания, лежавшая в основе программы помощи США, уступила место политической, экономической и военной поддержке дружественных стран, особенно тех, которые с точки зрения США занимали стратегическое географическое положение. Поэтому большинство программ помощи развивающимся странам было ориентировано на укрепление их безопасности и поддержку порой весьма шатких правящих режимов, а не на обеспечение долгосрочного социально-экономического развития. Последовательное перемещение центра внимания из Южной в Юго-Восточную Азию, затем в Латинскую Америку и на Ближний Восток, вновь в Юго-Восточную Азию в 1950—1960 гг., в Африку и страны Персидского залива в конце 1970-х гг. и, наконец, в Центральную Америку и страны Карибского бассейна в 1980-х гг. диктовалось скорее изменениями в политических и стратегических интересах США, чем экономическим анализом потребностей стран этих регионов.
Даже провозглашенный в начале 1960-х гг. с большой помпой и сопровождаемый благородными заявлениями о содействии экономическому развитию стран Латинской Америки "Союз ради прогресса" в действительности явился реакцией США на укрепление позиций Фиделя Кастро на Кубе и угрозу возможных коммунистических переворотов в других латиноамериканских странах. Как только вопросы укрепления безопасности утратили свою актуальность и появились другие более важные проблемы (война во Вьетнаме, надвигающийся кризис доллара, рост насилия в США и т.п.), "Союз ради прогресса" тихо угас.
Мы хотели бы подчеркнуть, что в тех случаях, когда помощь рассматривается преимущественно как средство реализации интересов страны-донора, поток направляемых ресурсов варьируется в зависимости от субъективных политических оценок донором изменяющейся международной обстановки и не имеет ничего общего с реальными потребностями потенциальных их получателей.
Политика остальных ведущих западных доноров, таких, как Великобритания и Франция, в этом вопросе ничем не отличается от американской. Несмотря на существующие исключения (Швеция, Норвегия и, возможно, Канада), в большинстве случаев западные доноры использовали иностранную помощь в качестве политического средства для привода к власти или поддержки дружественных политических режимов в странах Третьего мира, рассматривая сохранение этих режимов с точки зрения собственной национальной безопасности. Иностранная помощь большинства стран социалистического лагеря, и особенно бывшего Советского Союза, мотивировалась в основном теми же самыми политическими и стратегическими соображениями, хотя внешне обоснование могло выглядеть совсем иначе.
Возникает вопрос, исчезла ли потребность в политической мотивации предоставления ГПР с окончанием холодной войны и распадом Советского Союза? Ответ скорее всего будет отрицательным. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что во время военных действий в Персидском заливе в 1991 г. иностранная помощь направлялась прежде всего в Египет и Турцию, поддержавших в конфликте США. Более того, предоставление помощи как на двусторонней, так и на многосторонней основе в 1990-е годы обусловливается степенью готовности стран-получателей к развитию рыночной экономики открытого типа и их желанием осуществлять структурную перестройку в соответствии с капиталистическими и демократическими принципами, проповедуемыми странами-донорами.
Экономическая мотивация: модель "двух ограничителей "и прочие критерии
Программы иностранной помощи промышленно развитых стран, несмотря на ориентацию на политические и стратегические приоритеты, всегда имели строгое экономическое обоснование. Даже в случае, когда соображения политического порядка были на первом месте, экономическое обоснование выдвигалось в качестве решающего критерия.
Рассмотрим основные доводы экономического характера, выдвигаемые в поддержку иностранной помощи.
Валютные ограничения. Внешнее финансирование (как займы, так и фанты) может играть решающую роль в дополнении внутренних ресурсов и устранении таких узких мест национальной экономики, как нехватка сбережений и иностранной валюты. Именно этот аспект исследуется в модели двух ограничителей при рассмотрении вопроса об иностранной помощи.
Центральный момент в этой модели — положение о том, что большинство развивающихся стран испытывает либо нехватку внутренних сбережений для покрытия потребностей в инвестициях, либо дефицит иностранной валюты для осуществления закупок необходимых средств производства и полуфабрикатов. В большинстве моделей двух ограничителей предполагается, что нехватка сбережений и недостаток валюты имеют различную значимость для национальной экономики и независимы друг от друга, то есть сбережения и валютные ресурсы не являются взаимозаменяемыми. (Подобное предположение, конечно, нереально, но оно значительно упрощает математический анализ).
Из этого следует вывод, что в любой развивающейся стране в данный момент времени одно из указанных ограничений будет иметь доминирующее значение. Если, например, доминирующей является нехватка сбережений, то это будет означать, что страна осуществляет производство в условиях полной занятости населения и не использует все имеющиеся валютные ресурсы. У нее может быть достаточно валюты для закупки дополнительного количества средств производства за рубежом, однако в стране нет излишка рабочей силы или других производственных ресурсов для осуществления каких-либо новых инвестиционных проектов.
В этих условиях импорт дополнительных средств производства будет означать только отвлечение внутренних ресурсов от других видов деятельности и может привести к инфляции. В результате "избыток" иностранной валюты, включая иностранную помощь, может быть использован на импорт предметов роскоши. Считается, что такая страна имеет нехватку производственных ресурсов, которая, с другой точки зрения, может рассматриваться как " нехватка сбережений". В 1970-е годы ярким примером стран с недостатком сбережений были арабские страны-нефтеэкспортеры.
Однако анализ нехватки сбережений оставляет вне поля зрения возможность использования "излишних" валютных резервов для приобретения производственных ресурсов. Например, Саудовская Аравия и Кувейт использовали избыточные нефтедоллары для найма рабочей силы из близлежащих стран, не являющихся экспортерами нефти, а также из других зарубежных стран. Таким образом, страны с нехваткой сбережений не нуждаются в иностранной помощи.
Предполагается, однако, что большинство развивающихся стран принадлежит к другой категории, основным ограничителем в которой выступает нехватка иностранной валюты. Эти страны располагают избыточными производственными ресурсами (в основном трудовыми), а вся имеющаяся иностранная валюта идет на покрытие расходов на импорт. Наличие дополнительных ресурсов позволило бы им приступить к осуществлению новых инвестиционных проектов, если бы они получили внешнее финансирование для импорта новых средств производства и соответствующую техническую помощь. В этом случае иностранная помощь играет решающую роль в преодолении валютного ограничения и повышении реальных темпов экономического роста.
Рост и сбережения. Предполагается, что внешняя помощь облегчает и ускоряет процесс развития, создавая дополнительные национальные сбережения в результате стимулируемого ею повышения темпов роста национальной экономики принимающей страны При этом считают, что постепенно исчезнет необходимость в льготной помощи по мере увеличения национальных ресурсов до объема, когда процесс развития станет самоподдерживаемым.
Техническое содействие. Финансовая помощь должна дополняться техническим содействием — предоставлением высококвалифицированного персонала, способного обеспечить наиболее эффективное использование внешних ресурсов для генерирования экономического роста. Таким образом, процесс восполнения нехватки квалифицированного персонала аналогичен упомянутому ранее процессу восполнения финансовых ресурсов.
Экономическая мотивация и собственный интерес
Изображение иностранной помощи как важного элемента развития стран Третьего мира отнюдь не означает, что страны-доноры в результате ее предоставления не получают определенных доходов. Усиливающаяся в последние годы тенденция предоставления займов, а не фантов (процентные займы сейчас составляют более 80% объема помощи по сравнению с менее чем 40% в предшествовавшие периоды), и "привязка" помощи к экспорту стран- доноров поставили многие развивающиеся страны в затруднительное положение, поскольку значительно увеличился объем выплат по внешнему долгу.
Одновременно стоимость импорта стран — получателей помощи выросла на 40%. Подорожание импорта объясняется "связанным" характером предоставления помощи, что ограничивает свободу страны- получателя осуществлять по своему усмотрению закупки недорогого подходящего оборудования и полуфабрикатов. В этом смысле связанный характер помощи — это еще одна альтернатива "несвязанной" помощи (и, возможно, также свободной торговле посредством уменьшения импортных барьеров промышленно развитых стран). Один из бывших чиновников США, занимавшийся предоставлением помощи, откровенно признавал:
Крупнейшим заблуждением по поводу программ иностранной помощи является представление, что мы направляем деньги за рубеж. На самом деле этого не происходит. В состав иностранной помощи входит американское оборудование, сырье, экспертные услуги и продукты питания. Все это предоставляется в рамках особых проектов развития, которые мы сами рассматриваем и утверждаем... Фонды Агентства Международного Развития на 93% используются в США для оплаты вышеназванных поставок. Только в прошлом году 4000 американских фирм в 50 штатах получили 1,3 млрд. долл. из фондов Агентства в качестве оплаты за продукцию, поставленную в рамках программы иностранной помощи.
Бывший министр Великобритании, занимавшийся вопросами развития зарубежных стран, также однажды заметил, что "... около двух третей объема нашей помощи расходуется на приобретение товаров и услуг в Великобритании... Торговля следует за помощью. Мы оснащаем оборудованием фабрику за рубежом, а позднее получим заказы на запасные части и замену выбывающего оборудования... [Иностранная помощь] отвечает нашим интересам на долгосрочную перспективу"