В свете итогов последних десятилетий большинство экономистов, занимающихся проблемами развития, похоже, пришли к согласию, что прежняя почти безоглядная вера в действенность и выгодность центрального планирования и обширные государственные интервенции не нашла подтверждения в опыте Третьего мира. Кроме того, как отмечалось ранее, экономическая политика чаще представляла специфическую реакцию на перманентные, подчас неожиданные экономические кризисы, нежели формировалась под влиянием всеохватывающего проектирования экономического развития.
Нельзя никогда забывать, что политические лидеры и те, кто принимает решения, — такие же люди, как и все мы, со всеми присущими человеку недостатками и слабостями. За исключением крайне редких случаев им присущ скорее ограниченный (классовый, кастовый, племенной, религиозный, этнический, региональный и т.п.), нежели общегосударственный подход к проблемам. В демократических странах политики прежде всего несут ответственность перед своими избирателями и группами с устоявшимися интересами из соответствующих регионов.
При более автократических формах правления (будь то военная диктатура или господство одной партии) политические лидеры, естественно, отражают интересы групп, которым они обязаны своей властью или от которых зависит ее сохранение. Следует иметь в виду, что экономический курс обычно определяют не экономисты или плановики, а политики, которые могут быть больше заинтересованы в «затушевывании» возникающих кризисов ради сохранения своей власти, чем в проведении назревших социальных и экономических реформ. Но эта ситуация, как полагают многие эксперты, может измениться только в случае, если разразится настоящий кризис развития, который нельзя разрешить без широких экономических и социальных реформ.
Поэтому к оценке роли и упущений экономической политики в развивающихся странах нужно подходить прагматически. С одной стороны, не следует думать, что политические лидеры и те, кто принимает решения, ставят национальные интересы выше своих собственных и проводят политику, исходящую из приоритетности общественного благосостояния перед частными интересами групп, которым они изначально обязаны. С другой стороны, в равной мере нельзя поддаваться циничной точке зрения, суть которой в том, что общественные интересы и, в частности, интересы бедных, слабых и молчаливых, принимаются во внимание лишь в предреволюционной ситуации.
Социальные и политические революции печально известны как способ замены одних элит другими, когда положение бедных почти не затрагивается (Китай и, возможно, Куба представляют заметные исключения). Поэтому при обсуждении роли и недостатков государства более разумным представляется исходить из того, что в большинстве стран Третьего мира оно является объектом противоборства конфликтующих сил, представляющих как элитарные, так и эгалитаристские интересы, и что проводимая им экономическая политика отражает относительную мощь этих конкурирующих сил. Хотя в прошлом и преобладали узкие элитарные интересы, к настоящему времени глубинные движения в пользу более эгалитарного развития достигли такого накала, что политики и плановики теперь уже не могут не считаться с ними и прикрываться яркой, но бессодержательной риторикой.
Независимо от идеологических установок относительно подлинной роли государства и частного сектора невозможно отрицать, что в течение нескольких последних десятилетий в развивающихся странах государство претендовало на ведущую роль в руководстве и управлении экономикой. Считают, что во многих странах, особенно в Африки, если бы государство не стало инициатором развития, то его совсем бы не было. Вероятно, это преувеличение. Как бы то ни было, но основная масса квалифицированных кадров в этих странах занята на государственной службе.
От того, как используют эти ограниченные человеческие ресурсы, в решающей степени зависит успех или провал усилий по развитию. Следовательно, государственное устройство и управление развитием имели и будут иметь жизненно важное значение.
В классических экономиках роль государства сводилась к поддержанию закона и порядка, сбору налогов и обеспечению минимума социальных услуг. В результате кейнсианской революции экономическая роль государства была пересмотрена в сторону ее существенного повышения. На государство в рыночном хозяйстве была возложена ответственность за стабилизацию экономической жизнедеятельности посредством антициклической денежной и налоговой политики, нацеленной на обеспечение полной занятости без инфляции. Кейнсианская революция в экономической мысли Запада совпала по времени с периодом, когда Советский Союз демонстрировал всему миру силу централизованного планирования в мобилизации ресурсов и ускорении промышленного роста.
При переходе Третьего мира от колониальных форм правления к независимости обе модели роли государства оказались востребованными. Унаследованная от колониальных времен структура и философия частного предпринимательства под влиянием успехов советского планирования породила в большинстве развивающихся стран смешанную систему, сочетающую рынок с централизованным планированием. При этом, как мы видели, упор был сделан на координацию хозяйственной жизни правительством и широкое развитие государственного сектора. В связи с усилением внимания к проблемам бедности и неравенства роль государства ныне возросла еще больше, несмотря на консенсус в том, что планирование не может быть панацеей, как полагали некоторые теоретики, и что дорогостоящие финансовые и человеческие ресурсы многими государственными корпорациями используются неэффективно.
Таким образом, похоже, сегодня среди экономистов достигнуто общее согласие, что роль государства в развивающихся странах совсем не обязательно должна уменьшаться, но то, что оно делает, должно делаться лучше, чем прежде. Большинство согласны с тем, что государственный аппарат многих развивающихся стран стал непомерно громоздким. Слишком много министерств, нередко с конкурирующими интересами, слишком много государственных корпораций и слишком много различных служб.
Государство критикуют за чрезмерную централизацию и одностороннюю ориентацию на город как в плане подбора кадров, так и при определении перспектив. Гражданские служащие и квалифицированный персонал часто плохо используются, слабо мотивируются и работают менее продуктивно, чем могли бы. Слишком много коррупции и неоправданно мало новаций. Сугубо бюрократические, окостеневшие процедуры и процессы лишены инициативы и гибкости. В общем, современное государство развивающихся стран подвергается критике за то, что оно мало чем отличается от любого другого государства или международной организации современности!
Нравится нам это или нет, в странах Третьего мира государство по необходимости должно взять на себя ответственность за будущее благополучие своих стран. Помимо первоочередных задач национального строительства (в новых независимых странах) и обеспечения быстрого экономического роста (во всех развивающихся странах), необходимость заниматься проблемами долгов и дефицитов, бедности, роста населения и безработицы, неравенства и окружающей среды усиливает роль государства в странах Третьего мира, требует от него осуществления новаций и масштабных изменений, редко случавшихся в прошлом.
Центральной задачей государства становится проведение институциональных и структурных реформ в сферах землевладения, налогообложения, собственности на активы, распределения, образования и здравоохранения, размещения кредитов, трудовых отношений, политики цен, организации и регулирования НИОКР, управления, включая приватизацию, предприятиями государственного сектора, государственным устройством и планированием.
Время покажет, потребует ли такой переход от ориентированной лишь на рост стратегии развития к стратегии, которая поставит во главу угла ликвидацию бедности и уменьшение неравенства, коренных политических преобразований, или нынешние лидеры смогут приспособиться к новым условиям, инициируя и проводя фундаментальные институциональные и рыночные реформы. Но как бы ни решалась эта проблема, можно с определенностью предсказать, что государственный сектор независимо от уровня его централизации, а также взаимодействия с частным сектором в грядущие десятилетия будет по-прежнему претендовать в большинстве развивающихся экономик на командные высоты. Можно надеяться, что правящая элита стран Третьего мира многое извлекла из опыта последних десятилетий и что будущие успехи с лихвой компенсируют все прошлые промахи.