К проблемам государственного управления в развивающихся странах относят и широкую деятельность государственных предприятий (ГП), корпораций, находящихся во владении и управлении правительства. В течение трех последних десятилетий в развивающихся странах наблюдался быстрый количественный и масштабный рост таких предприятий. Кроме традиционных для них отраслей, таких, как коммунальное хозяйство (газо-, водо- и электроснабжение), транспорт (железные дороги, авиалинии и автобусные перевозки), связь (телефонная, телеграфная и почтовые услуги), государственные предприятия развернули активную деятельность в таких ключевых секторах, как крупномасштабное промышленное производство, строительство, финансы, услуги, добыча природных ресурсов и сельское хозяйство.
В некоторых случаях они могут занимать ведущее положение в этих отраслях, особенно в добыче природных ресурсов и промышленного производства. Например, в Сенегале, Танзании, Бангладеш, Мьянме, Индии, Мексике и Никарагуа на государственные предприятия приходилось 75% годовой добычи природных ресурсов, в Сирии, Тунисе, Египте и Эфиопии — 60% и более добавленной стоимости в промышленном производстве.
В целом очевидно, что государственные предприятия, производя в среднем от 7 до 15% играют важную роль в экономиках развивающихся стран. В некоторых случаях этот вклад гораздо значительнее: в Сенегале, Гвинее, Танзании и Венесуэле они, например, производят от 20 до 30% национального продукта, а в Гане и Замбии — почти 40%. Кроме того, эти предприятия осуществляют значительный объем инвестиций, составляющих приблизительно четвертую часть совокупного накопления капитала, а в некоторых случаях и значительно больше.
Хотя государственные предприятия вносят значительный вклад в рост национального продукта и накопления капитала, они также поглощают огромные объемы ресурсов и во многих случаях стали для правительства тяжелым финансовым бременем. Например, исследование 27 развивающихся стран показало, что общие выплаты из бюджета нефинансовым государственным предприятиям в среднем превышают 3% ВВП. Только на текущие расходы приходится 1,4% ВВП. Эти предприятия также оказались наиболее крупным заемщиком иностранной валюты, их займы в евровалюте составили в 1980 г. 28% от общего объема таких займов странам Третьего мира. Они поглощают огромную часть внутренних кредитов, особенно в небольших странах. Например, в Бенине, Гвинее, Мали и Сенегале на ГП приходилось более 40% внутренних кредитов.
В условиях растущей значимости ГП в экономиках развивающихся стран и их увеличивающегося спроса на дефицитные ресурсы важно понять причины этого феномена, а также определить меры, направленные на повышение их эффективности и на оказание им помощи в выполнении поставленных перед ними экономических и социальных задач.
Некоторые обоснования для создания ГП приводились в гл. 16 Одно из них — засилье монополий во многих странах Третьего мира. Возможно, требуется прямой контроль со стороны правительства за тем, чтобы цены не превышали предельных издержек производства. Кроме того, как мы уже упоминали, определенные товары, имеющие высокую общественную ценность, обычно продаются по ценам ниже их стоимости или даже предоставляются бесплатно. Поэтому у производителей в частном секторе нет стимулов производить такие товары, и правительство должно взять на себя ответственность за обеспечение ими населения.
Следующее основание для создания — накопление капитала, которое, как мы уже говорили, особенно необходимо на ранней стадии развития, когда уровень частных сбережений очень низок. На этом этапе решающее значение имеют инвестиции в инфраструктуру, которые закладывают основу для дальнейших инвестиций. ГП продолжают играть важную роль и на последующих стадиях в производствах, требующих значительных инвестиций.
Отсутствие у частных производителей побудительных мотивов для участия в развитии экономических видов деятельности, связанных с такими факторами, как неопределенность относительно размера местных рынков, ненадежные источники снабжения, отсутствие технологий и квалифицированной рабочей силы, является третьим важным основанием для создания государственных предприятий. Правительства стран Третьего мира, включаясь в общественное производство, могут также преследовать цель расширения занятости и повышения профессионального уровня рабочей силы. Создавая экспортные производства, они могут рассчитывать на увеличение прибылей от экспорта, особенно в тех случаях, когда такие производства иначе будут неконкурентоспособны. В целях улучшения распределения доходов правительство может размещать предприятия в определенных районах, например в отсталых экономических зонах, где нет никаких частных стимулов для развития такой экономической деятельности.
Другие причины создания государственных предприятий связаны с желанием правительств некоторых стран Третьего мира взять под свой контроль некоторые стратегические сектора экономики, такие, как оборона, с целью их планирования, а также иностранные предприятия (ТНК), чьи интересы могут не совпадать с интересами страны. Участие государства может также быть следствием недавно полученной самостоятельности или банкротства крупного частного производства. И наконец, создание государственных предприятий может происходить по идеологическим соображениям.
Несмотря на множество таких веских причин для существования государственных предприятий, они все больше подвергаются критике за расточительство ресурсов. Как уже отмечалось, такие предприятия требуют значительной финансовой поддержки от государства и являются крупными получателями кредитов от отечественных и иностранных кредиторов. Во многих случаях подобные требования и есть следствие низкой рентабельности и эффективности их деятельности. Хотя трудно сделать общие выводы относительно всех стран, согласно данным Всемирного банка, в 1977 г. государственные предприятия в 24 развивающихся странах получили лишь незначительную операционную прибыль.
А если принять во внимание такие факторы, как процентные выплаты, дотационные цены на ресурсы, налоги и накопленную задолженность, государственные предприятия во многих из этих стран несут большие убытки. В течение 1977—1979 гг. чистые убытки турецких предприятий в среднем составили сумму, эквивалентную 3% ВВП, Мексики в 1980 г. — 1,2% ВВП. Исследование таких предприятий четырех африканских стран (Гана, Сенегал, Танзания и Замбия), проведенное в 1983 г., также показало их низкую производительность: большинство из них не смогли выйти на уровень прибыли. Работая с убытками, эти предприятия значительно истощали государственные ресурсы. Приводились данные и о том, что производительность труда и капитала в целом была ниже, чем в частном секторе, они были и менее успешны в создании рабочих мест из-за стремления к наращиванию капиталоемкости.
Несколько факторов повлияли на общую низкую производительность государственных предприятий с точки зрения рентабельности и эффективности. Возможно, наиболее важное значение имеет тот факт, что в отличие от частных, они преследуют и коммерческие, и социальные цели. Предоставление товаров по ценам ниже их стоимости с целью субсидирования населения или стремление создать новые рабочие места в рамках национальной программы обеспечения занятости неизбежно ведет к снижению рентабельности.
Другим фактором, негативно сказывающемся на показателях рентабельности и эффективности ГП, является сверхцентрализованное принятие решений, лишающее менеджеров гибкости в повседневном управлении фирмой Дополнительная проблема — бюрократизация управления, многие лица, принимающие решения, не отвечают за их выполнение, а стимулы, предусмотренные для улучшения процесса принятия решений, незначительны. И наконец, несмотря на высокое предложение на рынке труда и необходимость решения проблемы занятости, возможность получения капитала по дотационным процентным ставкам часто способствует излишнему росту
Тем не менее, в большинстве своем тяжелые проблемы государственных корпораций многих стран Третьего мира не являются непреодолимыми. Обычно указывают на две альтернативные возможности — реорганизацию с большим упором на нижний уровень и передачу под контроль и во владение частного сектора, т. е. на приватизацию. В первом случае децентрализация процесса принятия решений придаст большую гибкость и даст менеджерам больше стимулов для повышения производственной эффективности Предоставление капитала по рыночной ставке может подорвать стремление к неоправданному наращиванию капиталоемкости.
Правительство Китая предприняло важные шаги в этом направлении, когда в конце 1984 г. предоставило своим многочисленным городским государственным предприятиям большую автономию и усилило конкуренцию среди них. Государственные корпорации могут играть важную роль в экономическом развитии, если наличествует политическая воля свести к минимуму злоупотребления властью, а в сфере экономики — устранить ценовые искажения, не вызванные общественной необходимостью, и рыночные деформации.
Вторая возможность — приватизация государственных предприятий в производственном и финансовом секторах — связана с неоклассической гипотезой о том, что частное владение ведет к большей эффективности и более быстрому росту В период 1980-х гг. приватизация активно поддерживалась крупными международными двусторонними (Агентство международного развития США — USAID) и многосторонними организациями (Всемирный банк, МВФ) Многие слаборазвитые страны последовали этому совету, хотя степень их политического согласия или противостояния финансовому давлению, оказываемому этими организациями, остается неясной.
Сторонники приватизации полагают, что она способствует не только повышению эффективности, росту выпуска и снижению издержек, но и сдерживанию роста государственных расходов, росту денежных средств, направляемых на снижение внутреннего и внешнего государственного долга, развитию частных инициатив и должным образом поощряет предпринимательство И наконец, сторонники приватизации рассматривают ее как способ расширения прав собственности и участия экономической жизни, таким образом индивидуумы смогут почувствовать прямую заинтересованность в развитии системы.
Но приватизация порождает много серьезных проблем. Встают вопросы о реальности выполнения поставленной цели, возможностях финансирования, юридических и имущественных правах, роли конкурирующих элитарных групп и групп с общими интересами (например, государственные служащие и бюрократия против местных и иностранных частных предпринимателей). Поэтому неясно, широкомасштабная приватизация укрепит или, в конце концов, ослабит существующие дуальные экономическую, социальную и политическую структуры Недостаточно заявить, как это делают неоклассические контрреволюционеры, что приватизация может привести к росту прибыли, выпуска или даже снизить издержки.
Основная проблема состоит в том, будет ли приватизация служить интересам долгосрочного развития страны, обеспечивая более устойчивую и справедливую модель экономического и социального развития. Несмотря на все идеологические заявления сторонников свободного рынка по этой проблеме, факты пока далеко не убедительным фактором, негативно сказывающемся на показателях рентабельности и эффективности ГП, является сверхцентрализованное принятие решений, лишающее менеджеров гибкости в повседневном управлении фирмой. Дополнительная проблема — бюрократизация управления; многие лица, принимающие решения, не отвечают за их выполнение, а стимулы, предусмотренные для улучшения процесса принятия решений, незначительны. И наконец, несмотря на высокое предложение на рынке труда и необходимость решения проблемы занятости, возможность получения капитала по дотационным процентным ставкам часто способствует излишнему росту капиталоемкости.
Тем не менее, в большинстве своем тяжелые проблемы государственных корпораций многих стран Третьего мира не являются непреодолимыми. Обычно указывают на две альтернативные возможности — реорганизацию с большим упором на нижний уровень и передачу под контроль и во владение частного сектора, т. е. на приватизацию. В первом случае децентрализация процесса принятия решений придаст большую гибкость и даст менеджерам больше стимулов для повышения производственной эффективности. Предоставление капитала по рыночной ставке может подорвать стремление к неоправданному наращиванию капиталоемкости.
Правительство Китая предприняло важные шаги в этом направлении, когда в конце 1984 г. предоставило своим многочисленным городским государственным предприятиям большую автономию и усилило конкуренцию среди них. Государственные корпорации могут играть важную роль в экономическом развитии, если наличествует политическая воля свести к минимуму злоупотребления властью, а в сфере экономики — устранить ценовые искажения, не вызванные общественной необходимостью, и рыночные деформации.
Вторая возможность — приватизация государственных предприятий в производственном и финансовом секторах — связана с неоклассической гипотезой о том, что частное владение ведет к большей эффективности и более быстрому росту. В период 1980-х гг. приватизация активно поддерживалась крупными международными двусторонними (Агентство международного развития США — USAID) и многосторонними организациями (Всемирный банк, МВФ). Многие слаборазвитые страны последовали этому совету, хотя степень их политического согласия или противостояния финансовому давлению, оказываемому этими организациями, остается неясной.
Сторонники приватизации полагают, что она способствует не только повышению эффективности, росту выпуска и снижению издержек, но и сдерживанию роста государственных расходов, росту денежных средств, направляемых на снижение внутреннего и внешнего государственного долга, развитию частных инициатив и должным образом поощряет предпринимательство. И наконец, сторонники приватизации рассматривают ее как способ расширения прав собственности и участия экономической жизни, таким образом индивидуумы смогут почувствовать прямую заинтересованность в развитии системы.
Но приватизация порождает много серьезных проблем. Встают вопросы о реальности выполнения поставленной цели, возможностях финансирования, юридических и имущественных правах, роли конкурирующих элитарных групп и групп с общими интересами (например, государственные служащие и бюрократия против местных и иностранных частных предпринимателей). Поэтому неясно, широкомасштабная приватизация укрепит или в конце концов ослабит существующие дуальные экономическую, социальную и политическую структуры. Недостаточно заявить, как это делают неоклассические контрреволюционеры, что приватизация может привести к росту прибыли, выпуска или даже снизить издержки.
Основная проблема состоит в том, будет ли приватизация служить интересам долгосрочного развития страны, обеспечивая более устойчивую и справедливую модель экономического и социального развития. Несмотря на все идеологические заявления сторонников свободного рынка по этой проблеме, факты пока далеко не убедительны. Тем не менее во всех современных развивающихся странах наблюдается сильное стремление к приватизации.